新时代的政府信用评价研究：一个全新视角的综述与展望

吴晶妹 崔萌 孔德超

摘要：近年来，政府信用的问题受到越来越多的关注。以价值观层面更加注重公平正义，科学技术层面信息技术高速变革为特征的新时代，为重新研究并认识政府信用提供了客观条件。文章以wu's三维信用论为视角，提出了一个广义的政府信用概念；在对传统政府信用评价研究、政务诚信评价研究和政府信任评价研究梳理的基础上，提出将传统意义上的政府信用、政务诚信和政府信任作为评价广义政府信用的三个维度，以此对政府信用进行全方位研究。文章所述的广义政府信用概念实现了两个方面的创新：一是克服了传统政府信用评价集中于财政负债状况的不足，使得政府信用评价内涵更加丰富与公平；二是为未来基于新兴信息技术的政务诚信与政府信任评价提供了理论框架。

关键词：政府信用评价；三维信用论；政府信用治理

一、 引言

随着信用经济的加速发展，信用一词逐渐成为媒体、大众以及学术研究的焦点；关于政府信用的研究也越来越受到关注。那么什么是政府信用呢？对这个问题的解答，本质上即是对政府信用展开研究的逻辑起点。目前来看，关于政府信用的内涵，学者们还未形成一致意见；学者们基于各自的学术背景与研究需要，从不同的角度出发，对政府信用的内涵进行了探讨。比较有代表性的有：吴晶妹（2005）认为政府守信即政府维护和遵守政府信用，维护诚实守信形象、遵守经济惯例及债权债务关系，贯彻执行各项政策、简言之，就是政府践约并及时履行承诺；反之则为政府失信；张鸣（2013）认为政府信用表现为责任感和能力，由能力、善心、诚信三大因素构成。

目前除了对政府信用的研究，与政府信用相关领域的研究主要集中在政务诚信、政府信任等方面。通过文献梳理发现，政务诚信领域的研究集中于思想政治、哲学等学科、政府信任研究多集中于社会学、新闻传播学等学科，而政府信用研究集中于经济学领域；研究处于相对孤立的状态，缺乏探讨三者关系的研究，没有形成研究合力。吴晶妹（2016）认为：从信用资本的角度定义政务诚信：政务诚信本质上是一种获得公众信任的资本；政务诚信可以表现在三个方面：基本素质、信用水平以及践约能力和结果；此定义首次从三个维度诠释了政务诚信；这实际上也是对上述三者关系的率先探讨。

二、 WU's 三维信用论简介

WU's 三维信用论是以诚信度（Integrity）、合规度（Compliance）和践约度（Performance）三个维度对评价主体的信用进行度量。三个维度之间存在着相互影响与转化的逻辑关系。WU's 三维信用理论率先将道德精神活动、社会活动以及经济活动三个维度中的信用信息综合起来进行评价，对日常生活中人们认识模糊的理念与概念做出明确具体的机理描述和定义；也对全面评价信用给出了一个具体的理论框架，具有重大指导意义。

三、 广义的政府信用的涵义——基于WU's 三维信用论的視角

1. 广义政府信用。吴晶妹教授《三维信用论》率先从三维角度定义政务诚信，吴晶妹（2016）指出：“政务诚信是政府获得社会公众信任的资本；政务诚信表现在三个方面：政府的基本素质、在社会管理中的自身信用水平以及在经济活动中承诺践约的能力与结果”；从三维视角来看政府信用与吴晶妹（2016）的政务诚信定义有着相同的内涵，仅为表述不同。政府信用可表述为：政府信用是政府获得社会公众信任的资本。政府信用表现在三个方面：政府的基本素质、在社会管理中的自身信用水平以及在经济活动中承诺践约的能力与结果。

基本素质即政府获取公众信任的基础资本，可概括为诚信度，可以表现为政务诚信。在社会管理中的自身信用水平，可概括为合规度，可以表现为政府信任。在经济活动中承诺践约的能力与结果，可概括为践约度，可以表现为传统意义上的政府信用。

2. 广义政府信用的理论意义。在传统的政府信用评价中，由于政府信息的不对称以及不易获取，评价政府信用时能够获得的信用信息非常有限，因此政府信用评价也多依赖于易于收集的经济数据，并以历史经济数据作为评价政府信用的主要方法。随着社会发展和科学技术的进步，尤其是大数据、区块链等信息技术的革新式发展，现代社会生产生活方式发生了巨大改变，数据挖掘等技术的发展也使得从更为广泛领域研究政府信用成为可能。例如InVenture公司尝试了对信用评价中诚信度的信息挖掘；InVenture公司运用自主研发手机客户端，通过收集日常行为数据，运用数据挖掘与分析技术得出了一项令人惊讶的发现：在信用度的评价中，如果和亲朋好友经常保持联系，信用主体还款的可能性比一般情况下高4%；生活习惯较为规律的信用主体，其还款可能性提高6%；如果能够和超过58个人保持一定联系，及时还款可能性也将提高。

吴晶妹（2009）认为公共行政管理活动中政府守信主要表现为：政府红头文件承诺的兑现以及政策实施的一致性；换届以及交接后政策延续；改变承诺应该经过公正透明的的程序，合理、合法得进行；政府主要负责人公开承诺的及时实现；经济活动中不超越行政职责进行承诺与担保；不支持做假；不做假；有错即改。而现阶段对政府信用的评价囿于经济数据的分析，显然现有的此类信用评价方法对政府信用的评价是不全面的。

以价值观层面更加注重公平正义，科学技术层面信息技术高速变革为特征的新时代，为重新研究并认识政府信用提供了客观条件。在新的技术发展条件下，有必要对政府信用的其他维度：政务诚信、政府信任进行评价。广义政府信用为全方位评价政府信用提供了一个理论框架，具有理论指导意义。

四、 政府信用评价研究述评

本文基于广义政府信用的视角，分别对政府信用评价、政务诚信评价与政府信任评价三方面的已有研究成果进行了梳理；在对比分析的基础上，提出研究总结。

1. 政府信用评价方面。目前学者对政府信用评价的研究较多，比较有代表性的有：李长江（2003）通过结构与功能的角度，认为政府信用的评价应该包括两项指标，分别为政府资质与政府行为；并给出了两个方面具体的指标内容，同时借鉴西肖尔模型论证了一个政府信用评价的理论模型。陈潮升（2006）从政府信用的内涵出发，认为政府信用评价指标应该包括五项，分别为依法行政的执行程度、公共参与决策等的民主化程度、政策执行的稳定程度、执行公务时表现出的道德水准以及政府的服务程度。李杨（2007）认为对地方政府信用评估应包含公信度、经济发展情况、社会稳定的能力三个类别的内容。温来成（2016）在借鉴已有研究成果的基础上，提出信用评价体系应该包含经济发展、财政、债务指标、体制环境四类指标。须要指出的是与政务诚信评价和政府信任评价的研究主体多集中于高校、科研院所不同；在政府信用评价中，商业研究机构亦积极参与，市面上能够看到多家商业机构提供的政府信用评价报告，限于篇幅不一一列举；总体上商业研究机构的政府信用研究更多以政府信用排名与专题报告的形式进行。

2. 政务诚信评价方面。目前学者对政务诚信评价集中于理论指标的探讨，有的学者从政务诚信实现过程的角度来进行政务诚信的评价，例如李芬芬（2014）借鉴政务诚信行为实现的心、言、行环节，认为政务诚信的评价应具备理念、制度、执行三个评价标准；同时分析了模糊综合评价法在此类问题中应用的可行性。李爱华（2012）通过分析政府诚信评价的主体及客体，认为政府诚信评价指标体系应该包括民意、能力以及效率三个指标。也有学者运用组织绩效评价理论来进行分析，例如张思浜（2016）通过关键绩效指标法认为政务诚信的指标体系包括三方面：政府价值取向及形象、执行能力，执行效果。总体来看，政务诚信评价方面的研究还不够充分，同时实践中也缺少政务诚信评价报告之类的应用型研究。

3. 政府信任评价方面。目前学者对政府信任评价的研究较少，多数侧重于政府信任的影响因素与影响机制方面，研究方法主要集中在基于数据的实证，比较有代表性的有：陈虹（2015）以上海市高校学生群体为研究对象，采用问卷调查方法，发现对公共事件的关注程度与政府信任呈显著正相关；公共事件中政府的缓报瞒报评价与公共对政府信任评价呈现出显著负相关。陈思霞（2016）通过 WVS数据实证认为：政府应根据宏观经济形势灵活运用干预手段，重点干预环节应该集中在对社会收入分配机制的优化、对城乡公共服务的均等化；与此同时构建公开、透明的制度体系，大力培养信息监督媒介，可以增进群众对政府信任的评价。贾宁远（2016）探索了政府信任的三个评价标准：政府本身、公众的期待以及社会环境。总体来看，政府信任评价的研究在三者中最为不充分，目前还未形成较为一致的评价标准，也缺乏相关的应用型研究报告。

综上所述，目前有关政府信用的研究存在三个特点：一是缺乏探讨政务诚信评价、政府信任评价、政府信用评价三者关系的研究，例如对三者之间影响机理，影响效果的研究，同时研究也没有形成合力；二是政府信用评价研究方面，由于数据可得性以及部分商业层面的原因，成为研究的热点领域，而政务诚信评价研究与政府信任评价研究相对来讲稍显不足。三是在政府信用评价领域，无论是科研院所还是商业机构的研究，在指标选取中经济指标都占据绝大多数；这也符合改革开放至今以经济发展为主要任务的需要。然而经济指标高低并不能全面衡量政府信用；一个经济发展水平较高的地方政府但是存在者严重官僚气息与一个切实为人民服务但经济水平发展稍微滞后的地方政府，到底谁的政府信用更高，是一个值得探讨与商榷的问题。

公平正义的呼声在新时代越发强烈，十九大报告指出了我国社会主要矛盾的转化，未来將更加兼顾平衡发展。吴晶妹（2017）认为信用建设的根本就是公平与信任，基于现实考量，信用监管应该以服务为立足点，建立一套良性的公平与信任制度。Cathy O'Nel（2016）认为指标选取公平是评价模型优劣的标准之一，如果模型仅仅关注某一方面的指标，将产生模型意义上的偏见，指标的倾向性将会影响到其它受评者的利益。从此种意义上来说，一个优秀的模型或者指标体系，必须是尽可能全面公正的。

因此政府信用的内涵需要包括政务诚信、政府信任等反应公平正义的内容。通过本文界定的广义政府信用概念，在未来政府信用评价的过程中，不仅可以减轻，在政府信用评价过程中过多关注经济指标的不公平现象，也为未来对政务诚信、政府信任的评价提供了理论框架。通过对广义政府信用的讨论，本文认为一个优良的政府信用评价模型能够为社会传达这样一种信息：经济发展水平提高固然很好；同样，脚踏实地为人民服务同样可以提升政府信用水平；这样的模型符合时代需求；也是未来评价模型发展的方向。

五、 新时代的政府信用评价研究展望

1. 新时代党和国家更加重视政务诚信的建设。近年来党和国家高度重视政务诚信建设；十八大报告提出：“加强政务诚信”；《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》提出：“政务诚信是社会信用体系建设的关键”；《关于加强政务诚信建设的指导意见》提出：“以政务诚信引领社会诚信”；体现了党和国家对政务诚信建设的重视；在这样的背景下，政务诚信评价研究将会成为未来研究的焦点与热点。

2. 广义的政府信用评价更加符合时代需求，将会成为未来研究的热点。2014年习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中指出：“当前，所谓‘为官不易、‘为官不为问题引起社会关注”。“为官不为”即政务不作为；从信用管理学的视角来看，此类行为是一种新型失信行为。根据《现代信用学》中对政府守信的定义以及对信用构成的界定，本文认为政务不作为是指政府承诺并有能力履行而最终没有履行的政务行为；此类行为也是政府失信的一种表现形式。如何评价这种行为，仅仅依靠传统的政府信用评价显然是不够的；以广义的政府信用评价为视角，如前所述，政务诚信维度可表述为政府信用的基本素质，主要涉及政府诚信行为的精神修养、意愿强度、能力和行为等方面，体现的是政府信用的价值取向；“政务不作为”，即没有踏踏实实为人民服务，属于政务诚信维度的负向指标；因此，通过广义的政府信用评价，能够将政府信用行为的各个主要方面进行全面的综合系统评价，符合新时代的需要，也将会成为未来学术研究的热点。

3. 在广义政府信用评价研究的基础上进一步深入推进政府信用的治理与研究。《做焦裕禄式的县委书记》一书中记录了习近平总书记在兰考县委常委扩大会议上的讲话，其中提到塔西佗陷阱。塔西佗陷阱是古罗马人塔西佗（历史学家）总结提出的论断，主要意思可以概括为：政府一旦失去公信力，政府无论做什么，即使是正确的，无论说什么，即使是合适的，社会群众都不会再给予信任，并可能给予负面评价。塔西佗陷阱从反面说明了公信力对于政府的重大意义。相对于政府信用，公信力可以认为是政府信用在政治领域的表现，其根本仍为政府信用。根据Wu's信用资本理论，政府信用本质上可以视为是一种信用资本。那么政府如何管理好自身的信用资本，实现善治，是政府追求的目标。广义政府信用评价理念也为政府信用治理提供了思路：通过政务诚信、政府信任、政府信用三个方面系统对政府信用进行治理，最终实现善治目标——实现公共利益最大化与人民满意。那么具体如何更好实现政府信用的治理将是未来研究中急需解决的问题。

4. 依靠大数据、区块链等新兴信息技术研究政务诚信与政府信任评价问题将是未来研究的重点与难点。新时代信息技术高速变革，尤其是以大数据技术、区块链技术为代表的新兴信息技术的发展为我们提供了评价政务诚信、政府信任的可能方法。例如可以通过大数据技术构建政务诚信信息平台，对日常政务行为数据进行及时准确的记录与管理，执行失信惩戒以及守信激励，并根据数据信息，高效快速树立政务诚信标杆单位与个人，及时进行表彰，并开展宣传学习工作。未来通过深入推进电子政务等政务基础设施的建设，政府信息化水平将获得进一步提升，同时伴随着新兴的信息技术的发展與推广应用，政务诚信评价、政府信任评价与政府信用评价将会最终形成广义政府信用评价与治理的合力。

参考文献：

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[9] 张思浜.政务诚信的评价指标及其实证研究——以苏州某区行政服务中心为例[J].苏州科技学院学报（社会科学版），2016，（6）.

作者简介：吴晶妹（1964-），女，汉族，北京市人，中国人民大学财政金融学院教授、博士生导师，研究方向为信用管理；崔萌（1986-），男，汉族，河南省南阳市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为信用管理；孔德超（1979-），男，汉族，河南省信阳市人，中国人民大学财政金融学院博士后，研究方向为信用管理。

收稿日期：2018-01-08。