城镇化进程中新城镇居民市民化研究

■韩永莲 武京京/河北师范大学马克思主义学院

一、新城镇居民市民化的概念界定及现实意义

（一）概念界定

1、新城镇居民

新城镇居民从范围上区分来看，相对于农业人口和拥有城镇户口的居民而言的，是在城镇化进程中出现的一个新的社会群体，本文对新城镇居民的界定不单单是以户籍在农村或城市为唯一标准，在本文中新城镇居民大致分为两种类型。首先，在城镇化的发展过程中，一些农村户籍的群体已经能够在城镇中拥有稳定的工作和生活，或者是常年在城镇中居住，往返于城市与农村的流动性人口，但在城镇建设发展中逐渐成为一种不可忽视的群体；除此之外，一些由于城镇化进程中城镇地域扩张、征地而被动纳入城镇的人口，虽然取得了市民身份，但其工作、生活依然停留在以往的非市民状态，缺乏城市生存技能，收入水平和生活质量不高，基本维持原来的生活习惯。这两种群体属于是在城镇化进程中产生的新城镇居民。因此，本文中的新城镇居民主要是指脱离农业生产进入城镇工作生活的农村人口和城镇化进程中由于城镇区域扩张在户籍的层面已经纳入市民户口但实质内容层面来看未真正实现市民化的常驻人口。

2、市民化

市民化是一个动态的过程，市民化的主体顾名思义指的是市民，市民化这一动态的过程就是由农民向市民的转化过程。它既包括农民到市民的身份的转换，同时也包括农民到市民的总体的个人的职业、思想，以及社会对于这一主体转换的提供的支持等等。具体而言对市民化的内涵可以从以下四个方面进行探究：一是职业转换，由从事农业生产转变为从事非农业生产，并且由城市次属的、非正规的劳动力市场上的农业生产工人转变为首属的、正规的劳动力市场上的非农产业工人；二是地域的转换，由居住在农村社区转变为居住在城市社区；三是户籍和社会待遇的转变，即由农村户口转变为城市户口，并且能够在工资待遇、社会保障、公共服务等方面与城市居民有一样的待遇；四是自身素质的提高和文化层面的转化，表现在思维方式、社会组织形态、生活观念、行为习惯等方面的变化，思想文化素质和道德水平的提高。

（二）实现新城镇居民市民化的现实意义

1、深化改革及破除城乡二元体系的现实需要

城乡二元制度是指在社会、经济、政治和文化领域，城市与农村存在差别的制度体系，具体包括户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、医疗制度、养老保险制度、婚姻制度、生育制度等等。这一体系不仅是对身份的认定，更是对利益的界定。我国城乡二元制的现状是诸多经济、政治、历史因素综合作用形成的，在历史发展的特定时期发挥了其作用，但随着改革开放国策的实施，尤其是从中国特色社会主义新时代的新历史定位来看，破除城乡二元制已经成为社会发展的必然趋势和深化改革的现实需要。随着市场化改革进程的不断深入，城乡劳动力要素流动趋于频繁，农民在进入城市后实现了职业的转变但是没有实现身份的转变，在社会中出现了有别于农村居民和城市居民的第三类群体。推进新城镇居民的市民化，是打通城市和农村二元制度之间壁垒的有效渠道，加快新城镇居民市民化进程，必然会倒逼制度的改革，从而推动二元经济结构向现代社会经济结构顺利转变。

2、保障和改善民生的重要内容

在城镇化不断推进的过程中，新城镇居民的数量快速增加，在新城镇居民群体中，由于职业转变而常驻城市的农民占据大多数，无论是从解决“三农问题”的国家大计出发，还是从完善城市服务的具体管理出发，推进新城镇居民市民化进程对保障和改善民生都是至关重要的。并不是所有的农民工都需要完成市民化的转变，但是在社会支持的角度来看，我国在保障和改善民生的方面还面临着不少的问题，社会的发展最终是靠人民的力量来推动的，而解决好最广大人民的利益也就能够激发社会的创造力。因此，推动新城镇居民的市民化进程也是必须要保障好新城镇居民的利益，积极的完善各种社会福利制度，这也是保障和改善民生的重中之重。

3、创新社会管理的应有之义

深化改革，做好顶层设计是关键，加强基层社会管理，创新社会管理是基础，推进城镇化进程、使人民共享发展成果就要加快创新社会管理。随着城镇化进程的加速，新城镇居民的管理成为城市社会管理的重要内容和新任务，也成为创新社会管理的重要突破口。随着城市人口结构中新城镇居民比重的持续增加，倘若社会管理体制不作出相应的创新和改革，新城镇居民地利益诉表达缺乏正常畅通的渠道、合法权利缺乏合理的实现机制，就可能会承担不公平不公正的待遇，或者采取不正确甚至是对抗的方式进行权利的争取，这会加大突发性群体事件出现的可能性，激化社会矛盾，对城镇化进程产生阻碍，给政府形象和公信力产生负面。因此，适应城镇化加速发展的社会发展趋势，科学规划管理新城镇居民市民化问题是创新社会管理的应有之义。

二、新城镇居民市民化存在的问题

新城镇居民市民化是时代发展产生的新课题，由于其涉及群体广泛、情况变化复杂、缺乏成熟经验，在发展过程中形成了许多尚未得到妥善解决的现实问题，并且不断涌现出新的问题。在繁杂的问题中最为突出和急需解决的问题集中在三个层面，即新城镇居民自身层面、社会交往层面、社会支持层面。

（一）新城镇居民自身层面，思想观念保守，缺乏职业技能培训

新城镇居民在城镇化的进程中，就业方式与生活方式发生了变化，但在传统的小农生产方式和自然经济、封建专制统治和儒家学说的影响下，传统的小农意识仍然在影响着农民。新城镇居民群体中大部分人的思想观念仍有了小农思想的残留，社会价值观、民主法治观念、集体观念等相对落后，市民化特征并不明显。由于历史的原因，农民的政治素质普遍不高，缺乏现代法治观念，也不能自觉彻底的行使当家做主的权利，他们的利益常常受到损害，而得不到有力的维护。在生活方式上，新城镇居民的生产方式依然主要为传统行业，业余生活主要以串门聊天、打牌搓麻、上网追剧等形式为主，参与文化活动和体育锻炼的积极性并不高。这些成为新城镇居民市民化进程中表现最为直接的问题。同时，新城镇居民市民化的一个主要变化是职业的变化，特别是新城镇居民中农民群体，从以往的从事农业生产转化工业职工。然而，一部分新城镇居民对转变后的工作性质不适应，只能从事一些简单的基础性工作，例如建筑工人、快递配送员、小摊商贩等等，实际收入增加少，个人发展空间受到限制，这些都反映出新城镇居民缺乏职业技能培训的问题。

（二）新城镇居民社会交往层面，同质性交往频繁，异质性交往缺乏

美国著名社会学家罗伯特·金·默顿在论及内容高度团结、外部联系微弱团体的负面影响时提出：“高度的社会团结有可能限制了群体成员在工作表现方面的竞争：一个高度团结一致的群体中的成员，可能变得相互过于宽容，从而不能相互追求高标准的业绩；或者群体的大部分互动都用于表现和强化群体的团结性，而已牺牲实现群体目标的时间和力量为代价。”而从目前的实际情况来看，新城镇居民在社会交往中常常局限于原有的“朋友圈”，形成了单独的群体和社交网络，新城镇居民中部分农民工群体还过着在城市与农村之间过着“候鸟式”生活，社交网络也多集中于原有的人脉网络，更为特殊的“城中村”的新城镇居民更是形成了被城市包围的封闭的社交网络，与外界的异质性交往严重缺乏。

（三）新城镇居民社会支持层面，户籍制度、社会保障制度有待改善

新城镇居民和原有市民享有同等的福利待遇是新城镇居民市民化的重要标准，是新城镇居民在实质上获得市民身份的集中体现，也是新城镇居民在生活行为上融入城市方式的基本途径。然而，通过相关的调研和访谈，在某些领域新城镇居民无法享有与市民相同的待遇，例如，在房屋或车辆购置事项中对居民的户籍和年限都有相应的规定、新城镇居民参加社会基本保险需经过特殊的程序和手续、子女入学接受义务教育遭受限制等等，这些类似的微观现象反映出的是目前户籍制度、社会保障有待改善的问题，在城镇化进程不断加速的时代背景下，现行户籍制度的局限性被凸显出来，新城镇居民一些本应享有的权益被户籍限制，“公平公正”这一社会管理的原则在某些领域失效。此外，新城镇居民在经济收入、社会地位等方面相对弱势，应该是社会保障的重点群体，而现实中由于诸多原因新城镇居民群体并没有充分享受到相应的社会保障政策，既反映出新城镇居民自身存在的政策理解的问题，更反映出社会保障制度在政策解读、程序流程、落实执行中存在诸多问题，有待完善。

三、推进新城镇居民市民化的对策建议

（一）提高新城镇居民的综合素质

1、增强法治思维，提升道德修养

法治思维和道德修养是现代文明和城市文化的基础内涵，也是新城镇居民从本质上完成市民化进程中最为薄弱的短板。增强法治思维，提升道德修养并非一朝一夕能够实现的，除了新城镇居民自觉学习养成外，更需要政府部门和社区基层自治组织的宣传引导。一方面，要通过市民生活喜爱的电视广播频道、社区文化栏或手机定向信息等形式向新城镇居民宣传法治知识，培养法治思维，引导新城镇居民知法、懂法、守法、用法，形成法治思维和行为习惯。另一方面，可以开展“文明市民”“模范人物”等形式的评选活动，鼓励新城镇居民主动积极地参与到文明城市的建设中，争当先进模范，既可以扩大道德文明宣传效果，提升新城镇居民的道德修养，又可以增强新城镇居民主人翁意识，加速新城镇居民市民化进程。

2、探索新模式，增强职业技能培训

增强职业技能培训可以为新城镇居民提供更多的就业机会，增加经济收入，促进其完成市民化转变。大部分新城镇居民希望得到职业技能培训，但苦于缺少接受职业技能培训的渠道和承担接受职业技能培训的成本。为增强新城镇居民职业技能培训可以探索政府、企业、新城镇居民三方合作的共赢培训模式。首先，地方政府应给合作企业提供一定的优惠政策，起到牵头作用，通过优惠政策吸引以追求最大利润为目标的合作企业成为职业技能培训任务和经费的主要承担者。其次，新城镇居民可以免费参加职业技能培训，由政府与申请参加培训的新城镇居民签订培训合同或承诺书，对报名参加培训的新城镇居民的行为形成约束，保证培训企业的工作顺利开展和培训效果。最后，可以鼓励培训企业与参加培训的新城镇居民在双方自愿协商的前提下签订就业合同，既可以激励企业在培训中尽心尽力，也能够保证参加培训人员在培训结束后能够学以致用，及时就业，缓解新城镇居民就业压力。

3、建立科学的人际交往

人际交往既是个人与社会交换信息、共享资源的重要方式，也是新城镇居民融入城市的重要方式。只有建立了科学的人际交往，新城镇居民寻找到融入城市社会，与他人形成同一个集体的突破口。新城镇居民来说，要建立科学的人际关系，一方面要从自身思想中剔除“城里人和外来人”的观念，不局限于与原有朋友圈交往，多尝试与不同区域、不同工作性质的人交往，树立“同住一座城，共爱一个家”的思想，把城市真正当成自己的家，增强自身的主人翁意识，积极主动参与社会交往和集体活动，另一方面要树立交往的自信，通过学习提升自身文化知识能力和道德修养，以平等的态度参与城市生活。此外，还需要消除可能存在的“排外”观念和情绪，通过宣传教育等方法引导城市原有市民以更加理性地看待新城镇居民市民化现象，以更加包容的心态与新城镇居民交流、工作和生活。

（二）提高城镇化发展质量

1、平衡发展，提高欠发达地区城镇化水平

城镇化发展是城乡结构和社会结构改善调整的机遇和有效途径，面对我国经济社会发展在区域上不平衡现状，在推进新城镇化发展时，应当更加注重提高欠发达地区的城镇化水平，不仅可以对目前经济社会发展不平衡的状况进行改善，而且可以减轻东部发达地区城市的承载压力。首先，加快发展欠发达地区的基础设施建设。其次，以欠发达地区区域优势较明显，环境资源承载能力较强的城市为发展重点，加大改革创新力度，以此形成新的城市群，増强城市福射带动作用。最后，承接东部地区劳动密集型产业。欠发达地区应抓住此次契机，发挥本王劳动力资源丰富、人工成本较低的比较优势承接东部劳动密集型产业，为本地新城镇居民提供就业岗位，促使新城镇居民就近就地城镇化。

2、转变发展思路，走新城镇化道路

传统上以地为载体，发展城市经济为目的的规模城镇化发展模式过分注重城市经济发展，忽视了生活环境、城市服务等软能力的建设。经过多年的发展，低廉的劳动力资源即将不存在，日益稀缺的土地资源也将成为规模城镇化的发展瓶颈，改革镇化发展模式势在必行。在此契机下，政府应该改变城镇化发展理念，在城市建设中重点关注生活环境问题，改革社会管理机制，创新社会管理方法，完善城市服务，将新城镇居民市民化问题摆在更加显著的位置，充分考虑和解决新城镇居民在市民化进程中的存在的各种壁垒和问题，妥善解决，更加科学地开展城镇化建设。

（三）深化改革城乡二元制度结构

1、加快户籍制度改革

现行的城乡二元户籍制度之所以被公认为是阻碍新城镇居民市民化的根本原因，是因为其加载了户籍登记、管理功能以外的其他功能。因此，改革后的户籍制度必须恢复户籍制度最本职功能，去除其分配资源的权利。同时也要清楚地认识到，改革城乡二元户籍制度不可能是一廟而就的，而是要循序渐进，分阶段，分地区地改革。改革城乡二元户籍制度，首先，要加快建立城乡统一户籍制度的速度，除阻碍迁徙自由的行政干预。其次，简化户籍制度功能，逐渐将城乡二元社会保障制度、就业制度、子女就学等制度从户籍制度上剥离开来。最后，除新城镇居民转户进城的政策壁垒，逐步缩小附着在户籍上的城乡差异，消除新城镇居民向城镇转移的体制性障碍，推进城乡资源要素合理流动。

2、改善城乡社会保障制度

城乡二元社会保障制度对新城镇居民市民化的形成阻碍的原因在于，城镇社会保障成本较高，参与的新城镇居民人口少；农村社会保障虽覆盖率高，但保障能为较弱；专口针对农业转移人口的农民工社会保障异地转移衔接性差，且保障功能不齐全，缺乏社会福利、社会救济保障。因此，改革城乡二元社会保障制度的目标在于完善新城镇居民市民化保障制度，并逐渐建立起城乡统一的社会保障制度，提髙新城镇居民参加高待遇社会保障的比例，充分保障新城镇居民的权益。改革城乡二元社会保障制度，要完善针对新城镇居民的社会保障体系，其中，资金来源是关键。因而，可以改革城乡二元社会保障制度可以适当调整社会保障成本分配比例，提高国家出资比例，降低新城镇居民个人缴纳金额，同时通过法律法规强制要求用人单位按照相关规定给职工缴纳社会保险中企业应承担的部分，并在工商执法中加强监督。

四、结语

城镇化是经济社会发展的必然趋势，新城镇居民市民化是政府和社会必须面对和解决的课题，从建成小康社会和实现现代化国家的双重时代目标来看，妥善解决新城镇居民市民化问题对缓解城乡不均衡不充分矛盾意义重大。分析我国目前新城镇居民市民化中存在的典型问题，其根源在于新城镇居民自身素质、城镇化发展状况和城乡二元结构制度三个方面，也应该这三个维度出发，提升新城镇居民综合素质，优化城镇化建设，改革城乡二元结构制度，以城镇化发展带动新城镇居民市民化，以新城镇居民市民化促进城镇化健康持续发展。