湖南省产业精准扶贫困境与对策

盛琳

摘要：产业是发展的根基，也是脱贫的主要依托。产业精准扶贫不仅能够帮助解决贫困群众基本生存问题，还能够一定程度上促使贫困群众快速增收，摆脱贫困的命运。要打赢脱贫攻坚战，扎实推进产业精准扶贫工作，应提升产业扶贫精准度，增强产业发展联动性；完善利益联结机制；把贫困户培育成产业农民。

关键词：湖南省；产业；精准扶贫

党的十九大向世界庄严承诺要让贫困人口和贫困地区同全国人民一道进入全面小康生活。而实现此承诺的关键在于产业扶贫。习近平总书记指出：“贫困地区发展要靠内生动力，一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展。”因此，十三五规划中的脱贫攻坚“八大重点工程”的第一大重点工程就是特色产业扶贫。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出分类施策确保按时脱贫的“五个一批”工程中的第一个一批也是特色产业扶贫脱贫一批。特色产业扶贫是打赢脱贫攻坚战的重头戏，涉及对象最广、涵盖面最宽，通过特色产业扶贫本身要解决3000万贫困人口脱贫，而且要以此为基础真正实现易地搬迁脱贫一批、生态保护脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底脱贫一批。

一、产业扶贫与产业精准扶贫

早在2001年国务院颁布的《中国农村扶贫开发纲要》中，第一次提出了产业化扶贫一词，扶贫纲要里提出的“一体两翼”扶贫模式中的一个重要内容就是产业化扶贫，通过扶持扶贫龙头企业，带动调整产业结构脱贫致富。过去长达将近二十年的产业化扶贫实践历程虽然取得了一定的成效，但是产业化扶贫也经常产生这样一种怪现象，陷入“产业投入一产业形成一再产业投入一再产业形成”的怪圈。具体来说就是无限反复的扶贫资金投入就是没有产出，即随着大量的扶贫资金投入产生一个产业，又随着扶贫资金撤销产业也随之消亡。为什么会出现这种情况呢？仔细分析研究不难看出，单纯的产业化扶贫的产业没有生命力，不能与贫困地区融为一体，无法在当地落地生根发芽，做大做强，这样就不能带动贫困地区贫困群众整体摆脱贫困命运。

要打破传统产业化扶贫实践的怪圈，就必须要增强产业化扶贫的产业的生命力，也就是要实施产业精准扶贫。什么是产业精准扶贫呢？按学术界的共识，产业精准扶贫是指以市场需求为导向，以经济效益为中心，以产业发展为杠杆，以龙头企业为依托，因地制宜充分利用贫困地区的气候、地貌、矿产、农作物、人力等特色资源优势，大力发展以农业、工业或旅游业为基础的支柱性产业，逐步形成“贸工农一体化、产供销一条龙”的产业化经营体系，精准地带动贫困地区贫困群众摆脱贫困的一种扶贫方式。

产业精准扶贫关键在于精准产业，增强扶贫产业的生命力。比较财政精准扶贫模式与产业精准扶贫模式两种模式不难发现，产业精准扶贫的主体呈现出多元化，既有政府部门，也包括企业、个人等非政府组织，是由政府、企业、贫困户相互衔接、协调所形成的重要扶贫链。产业精准扶贫关联度更高，融合度更好，主要解决的是贫困地区贫困群众的经济收入源泉问题，要求精准确定扶贫产业，以贫困地区特色优势产业的建设发展为途径，实现区域经济的全面繁荣与可持续发展。因此，作为产业精准扶贫的基本内容应该包括以下几个方面：一是精准产业。产业是精准扶贫的发动机，是贫困地区群众增收致富的摇钱树。充分调研基础上运用资源禀赋理论、比较优势理论分析，找准区域经济发展的优势所在，仔细比较可能产业的现实市场与潜在市场，明确重点产业的发展定位。产业定位要体现地方特色，少而精，产业布局要体现重点，覆盖扶贫对象要广，产业建设要体现产业链条要长。二是精准项目。要在精准产业的基础上以市场为导向，以经济效益为中心，以区外招商引资为延伸，精准确定项目，促进产业的集群化发展，打造上、中、下游产业链条，拓宽脱贫致富渠道。三是精准帮扶。要加大产业项目扶持力度，特别是对辐射带动能力大的致富能人与龙头企业政府要在资金、技术、人才等方面提供更多的支持，推動产品的创新化与品牌化发展。产业精准扶贫是脱贫攻坚的核心，关系到整个坚决打赢脱贫攻坚战的大局，产业精准扶贫就是要提高贫困地区产业生命力，精确地将产业发展与建档立卡贫困人口的脱贫两者连接在一起，灵活利用多种多样方式比如股份制、股份合作制、土地托管、订单帮扶等，精确地建立贫困农户与产业发展主体间的利益联结机制，为贫困农户提供有效增收渠道，创造就业机会，有效地抑制返贫现象，成为农村贫困人口脱贫致富的希望。

二、湖南省产业精准扶贫存在的主要问题

近年来，湖南省各个贫困地区大力实施产业精准扶贫，以贫困村为项目建设平台，以发展特色重点产业为重点，以扶贫到村到人为载体，围绕扶贫产业发展规划和产业布局，通过农业产业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、金融扶贫等产业形式，着力推动贫困地区产业结构调整和升级。

虽然湖南省产业精准扶贫取得了一定成效，但笔者通过对湘西、怀化、邵阳等地区的实地调查分析，发现仍然存在一些问题，离实现精准脱贫、全面建成小康的要求还有一定差距，任务还很重，压力还很大。问题与不足主要表现在以下五个方面：

（一）产业精准扶贫工作进度不平衡

产业精准扶贫中地区工作进度不平衡。全省不同县市区对产业精准扶贫工作重视程度、工作细致程度、落实程度、工作成效存在一定差异。即使是同一个县内不同乡镇、不同村组之间产业精准扶贫工作也不一样，反映在现实中是产业精准扶贫的重点村比非重点村情况要好，上级领导部门关注度高的村、镇比关注度低的村镇情况要好；有些干部对产业扶贫的重心把握不准，认为产业精准扶贫只是单纯就产业抓产业，对贫困户这一根本目标没有考虑，致使现实中出现了这样一种情况，从表面上少数产业扶贫项目发展状况好，但深入调查后发现这些项目受益的仅仅只是企业老板，并没有惠及真正的贫困群众。产业精准扶贫中物质扶贫与非物质扶贫不平衡。少部分县市区和乡镇整合扶贫产业发展资金不够，只考虑到实用专项扶贫资金，对产业发展的人才技术等其他方面支持不够。这种对扶贫工作的物质扶贫与非物质扶贫方式的重视程度不平衡不利于产业精准扶贫工作整体推进。

（二）产业扶贫的精准度尚不高

一是精准识别的基础不够扎实。首先是基础性工作不牢固、不扎实。对扶贫对象识别不够精准，脱贫计划、帮扶措施不够精准。导致对贫困户建档立卡信息动态管理很难到位。其次是大数据不能在相关地区部门互联互通，使贫困村的贫困户、基础设施建设、产业发展等情况等做不到公开查询，增加了产业项目立项、督查的难度。有些地区农户经济条件相差不大，心理上有比较，都想成为建档立卡的贫困户，也让精准识别的难度增加。二是产业扶贫项目选择难把准。产业精准扶贫重在“准”。各地区在设定扶贫产业项目时，尽管十分注重选择那些开发基础好、潜力大，技术成熟可靠，尽可能覆盖大部分贫困户，群众乐于接受和较易掌握，易于在贫困村中推广，能够稳定增加贫困农民收入的产业作为发展重点，同时加强产业扶贫产前、产中、产后的跟踪服务，力求产品种得好、养得好、卖得好，使更多的群众受益。但是，由于这些项目多为农业项目，还是难以避免自然灾害及市场风险，广大农户时常遭受损失，脱贫难度反而增加，也影响了政府公信力，往往导致事与愿违。三是实施力量难组织。产业精准扶贫的根本要义就是将以往的“大水漫灌”变为现在的“精确滴灌”，逐户逐人消除贫困。为此，首要的是找准千差万别的贫困根源，因村因户分类施策，对症下药，一把钥匙开一把锁。需要组织大量工作人员深入基层、进村入户，地毯式调查摸底，逐户建立台帐，精准制定扶贫计划，一对一结对帮扶，持续跟踪扶贫效果，工作量异常繁重，组织实施的难度较大。

（三）产业联动机制不够完善

一是产业带动能力弱。大多数的贫困县“一县一品”和贫困村“一村一品”的产业格局尚未形成，产业小而散，品牌弱而乱的现象依然存在。农业产业化规模偏小，特色优质品种比例不高，能保证相当长一段时间有潜力、有影响、有效益、贫困人口稳定增收的特色产业比较少。各类新型经营主体+贫困户的产业带动模式还处在探索过程中，大多数贫困地区产业扶贫项目采用的是参股分红、劳务用工为主的方式，利用产业带动贫困户致富能力弱。工业、农业、旅游业等产业联动发展的机制不完善，产业协调发展、带动能力不足，产业扶贫成效不够明显。在大多数贫困县区与当地特色资源融入一体的深加工、精加工龙头企业数量不多，带动消化当地特色农产品的能力不强。由于大多数龙头企业实力不强，人才缺乏，自主研发创新能力低下，大多以粗放式经营为主，对本地特色资源需求量不大，产品附加值低，企业发展后劲不足，对贫困户的带动能力就更有限。二是利益联结机制不紧密。大多数的贫困县区采用的产业精准扶贫模式是“龙头企业+贫困户”的模式，运用这种模式的贫困村镇，企业进来了，贫困户也确实得到了实惠。比如有的贫困地方贫困户把土地租赁给企业，一方面可以获得一笔租金；另一方面贫困户到企业打工，承担农作物种植和牲畜养殖方面工作可以获得一份工资收入。问题是贫困户与企业之间的利益联结机制不紧密、不牢固、不完善。大多数贫困户与企业之间是一种买断关系。没有共同的利益体，单纯用产品购销合同来维系。对农户而言，一旦市场行情发生变化，企业方作为主导方很容易单方面终止或解除合同。农户作为被动方、弱式方大多数市场意识差，组织程度低，对企业依赖性较强，一旦企业效益下滑或亏损，往往会不顾农户利益，甚至牺牲农户利益。

（四）产业可持续发展动力不足

一是基础设施建设欠账较多。通过对产业精准扶贫的调研情况看，大多数贫困县区的贫困村都是交通偏僻的地方，基本公共服务严重滞后，公共水利设施陈旧，行路难、饮水难、用电难、上学难、就医难、居住环境差等问题比较突出。贫困地区需要建设的基础设施点多线长面广，尤其是近年来洪灾、旱灾等自然灾害发生频率较高，对产业发展和基础设施建设破坏较大，急需投入大量的人力、财力、物力对贫困村的基础设施进行改造升级。二是資金投入与产业发展的需求缺口较大。贫困地区要打赢脱贫攻坚战，需要上项目。要上项目就必须投入资金。在经济发展水平一定的条件下，各级政府财政资金不可能无限增长，财政扶贫资金总额有限，产业扶贫资金就更有限。而且贫困地区绝大多数处于偏远农村，产业精准扶贫产业绝大多数都是与农业相关，农业产业一般情况下又是要求投入多、投资周期长、市场风险高，作为贫困户本身贫困无力承担投入成本，要实施产业精准扶贫发展产业，资金问题是一个最大的制约因素，目前的情况是产业精准扶贫的资金离产业精准扶贫要求距离还很远，缺口较大。

（五）贫困户自我发展能力较弱

通过调研走访发现，部分贫困群众贫困的一个深层次的原因在于思想意识落后，安于现状，安于贫困，主动发展生产摆脱贫困的内生动力不足，有的贫困户只想轻轻松松在农业经营主体中打工，有的贫困户两眼向上，“等、靠、要”思想严重，有不劳而获、“贫困户光荣”的懒汉思想，导致全面脱贫的目标实现难上加难。

三、扎实推进产业精准扶贫的对策

习近平总书记指出，扶贫开发贵在精准、重在精准、成败之举在于精准。湖南省贫困面广，扶贫任务重，脱贫成本高。通过多年的扶贫工作实践与探索，精准发展产业是解决广大贫困群众脱贫致富的根本性方式，是坚决打赢脱贫攻坚战的关键举措。

（一）进一步提升产业扶贫的精准度

1.扶贫对象识别要精准

产业精准扶贫要做到精准识别，坚持普遍走访是识别精准的保障，要发动和要求扶贫干部进村入户，一户一户看住房、看电器、看交通工具，和住户及邻居座谈了解家庭的全面经济状况，真正对贫困户的具体情况心知肚明；在确定建档立卡贫困户的过程中，要用好互联网+监督等大数据平台，贫困户名单最终确定之前要经过本村村民代表大会审议，村务公示栏长期公示；扶贫干部要自觉接受村民监督，对于村民反映的有关贫困户的问题，一定认真核查清楚，给村民一个交代，不偏袒、不忽悠，在确保所有村民对公示的贫困户名单无意见后，才能严格按政策要求，确定为建档立卡的贫困户。

2.产业定位要精准

各个不同贫困县、区、乡镇、村资源禀赋和比较优势不尽相同，不同贫困户的劳动力、土地、林地、资金等情况也不一样，由于自身素质等方面制约，他们依靠自身无法对要发展的产业进行精准定位。因此需要当地政府更好地发挥政府的引导作用，引导龙头企业、农业专业合作社、产业专家等多方参与，共同为产业发展把脉，促进扶贫产业精准定位。做好产业精准扶贫这篇大文章，必须坚持市场决定性作用，市场性是产业精准扶贫一大特点，产业方向、产业规模在不同的贫困县、区、乡镇、村要按产业发展的特定要求，遵循市场经济规律，用经济学的视角来分析和估算扶贫产业发展的规模和质量。坚持因地制宜原则，宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜游则游，有什么资源就发展什么，适合什么就发展什么，推进产业发展“一县一品”“一村一品”战略。

3.政策措施要精准

在扎实推进产业精准扶贫的工作过程中，各级政府制定的政策措施要精准。各级政府要找准产业首先要用新发展理念指导产业精准扶贫，做好前期调查研究工作，选出贫困地区有产业优势、发展前景光明、产品市场需求高的产业作为精准扶贫的重点产业。其次是坚持规划引领，综合考量各贫困地区的区位、交通、基础设施、产业基础、资源禀赋、人力资源等条件，充分发挥比较优势，科学进行产业布局，制定契合实际的扶贫产业发展规划。要根据各县市区、各贫困村特定的产业发展条件、致贫原因以及贫困程度，突出个性化的产业精准扶贫重点、政策和措施，使产业精准扶贫的规划落实为精准的分类指导方法和具体帮扶措施。其三对精准识别后的贫困户，要明确帮扶责任单位与干部进行结对，深入了解帮扶对象的致贫原因与脱贫需求，根据贫困户的具体情况制定各具特色的一对一帮扶计划。要提高扶贫资金使用的精准度，必须最大限度地保证产业扶贫资金直接惠及贫困户，采取造血式的帮扶机制、措施，创新扶贫资金投入形式，通过考核奖励、银行贷款贴息、产业保险金等推动产业发展，确保产业精准扶贫政策措施取得实实在在的效果。

（二）进一步增强产业发展的联动性

1.深化工业+扶贫

农业产业化是工业化的重要组成部分，而工业化又是促进农业产业化的重要方式。所以，要用工业化的思维来谋划和推动产业精准扶贫，以科学的产业规划和产品区域布局，加快扶贫产业专业化生产与规模化发展。要加快发展农副产品的挑拣、分级、包装、保鲜、储藏等初加工企业，通过农副产品的初加工来提升附加值。同时，要重点扶持水果、蔬菜、肉类、中药材等农产品的精深加工企业，把普通的初级农产品转化为附加值高、科技含量高、品牌价值高的产品，切实提高扶贫产业实效。在工业企业就业招工中向贫困户进行倾斜，使其通过劳务收入实现长期稳定脱贫。

2.深化电商+扶贫

要加大农村电商龙头企业的培育力度。重点打造本土电商龙头企业，努力培育出一批具有市场竞争力的电商示范企业，拉动贫困地区电商扶贫工作快速发展。加强网销“一县一品”品牌打造。整合资源，科学规划，重点对贫困县区本土名优生鲜、土特产品实行标准化生产、管理，打造“一县一品”“一乡一品”“一村一品”，强化产品质量安全体系建设和品牌宣传力度。大力支持贫困户依托电子商务就业创业，支持和鼓励返乡大学生、青年农民工、大学生村官和农村青年致富带头人通过电商创业就业。加强县域农村电商人才队伍建设。结合县域环境和产业基础，积极发现电商“能人”，结合实际培训电商“能人”，把电商扶贫工作做实做细，真正让穷人跟着能人走，支持能人创业，带动贫困人口脱贫。

3.深化旅游+扶贫

按照市规划、区统筹、部门指导监管、乡镇负责、村落实的管理体制，组织实施好扶贫项目，确保政策措施落到实处，形成旅游扶贫的强大合力。将旅游扶贫与美丽乡村建设、城镇化建设和城乡环境综合整治统筹协调，确保乡村旅游扶贫有序健康发展，以各地全域旅游创建为契机，探索各地特色旅游扶贫新模式。以旅游创业创新为驱动，努力通过技术、制度、管理、商业模式等方面的创新，努力提升旅游扶贫造血功能。聚集各方力量建设湖南省旅游文创中心，开发建设移动互联网旅游创客空间，大力开展迎老乡回故乡建家乡行动，汇聚贫困地区山水生态、多民族物质和非物质文化遗产，汇聚草根创业群体、精英创客群体、时尚创业群体，以创业创新为动力，推动旅游业并购、整合和创业创新，激发旅游市场主体活力。在贫困地区重点旅游扶贫村中选树一批乡村旅游创客示范基地、创业项目和旅游创业扶贫典型，举办乡村旅游创客培训，策划举办旅游创客大赛，引导支持发展充满创新活力、铺天盖地的乡村旅游微小企业和旅游创客。

（三）进一步完善利益联结机制

不断强化扶贫产业与贫困户之间利益联结机制。坚持市场引导、产业引领、依法自愿的原则，找准贫困人口与龙头企业、新型经营主体的利益联结点，运用市场手段和契约方式，建立相对紧密、稳定的利益联结和利益保障机制，实现政策扶持资金保值增值和贫困人口持续受益。同时，扶持小微企业、农民专业合作社等社会经济组织，政策性鼓励吸纳贫困户，达到一定比例的予以政策优惠奖励及重点跟踪服务，将散状贫困户有组织的参加进来。加大龙头企业对本地农户带动作用的考核。着力深化制定贫困人口参与扶贫产业发展利益联结协议审核监管制度，确保贫困人口合法利益得到有效维护和保障。

（四）进一步发挥财税金融政策的保障作用

各级政府要在逐步增加财政专项扶贫资金投入，要重点关注财政扶贫资金使用的针对性与实效性。对于财政项目资金要精准到村到户，切实保障项目资金直接用于扶贫对象，集中整合扶贫开发资金与各类产业发展资金等财政性资金，使之有效捆绑使用来大力扶持产业精准扶贫项目，确保财政性扶贫资金获得最大规模效益。要利用财税激励约束政策与财政扶贫贴息政策充分发挥对产业精准扶贫的杠杆作用。引导企业、社会组织和个人等社会力量以投资兴业、扶贫捐赠等多种形式积极参与产业精准扶贫。引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区有特色、有潜力的扶贫产业的信贷投放力度。以便更好地为产业精准扶贫提供发展动力。

目前，金融机构发放的扶贫小额信贷主要以种、养殖业为主，极易受到自然因素的干扰，抵抗自然灾害的能力较弱。比如洪江市旺隆牧业有限公司带动贫困农户发展林下养鸡项目，受全国性的H7N9禽流感的影响，被禁止上市交易，造成旺隆牧业有限公司和贫困农户大面积亏损，贫困农户偿还扶贫贷款的意愿降低。所以，加强产业风险的防范不容忽视。通过建立风险损失赔偿基金应对突发性、不可预知或不可抵御的自然灾害与市场风险，逐步把精准产业纳入商业保险，加强对扶贫产业风险的系统防范。

（五）进一步把贫困户培育成产业农民

扶贫先扶志。要切实加大宣传教育力度，积极实施贫困户“扶志工程”，没有内在动力，单纯依靠外部帮扶，帮扶再多，也不能从根本上解决问题。脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的双手来实现。要注重从思想上、精神上进行帮扶，把“我要脱贫”作为强大的动力，引导贫困户树立“崇尚致富、脱贫光荣”的理念，摒弃等、靠、要的消极思想，树立战胜困难的信心和斗志，鼓励贫困群众主动学技术、找门路，用自己的双手摘掉贫困帽。在推进产业精准扶贫过程中，光有志还不够，还要注重培育贫困群众发展生产和务工经商的基本技能。要建立健全各种技术服务推广与培训体系，采取科技专家下乡、科普专题讲座等多种形式培训农户，着力培养贫困地区农村特色产业示范带头人、科技种植养殖能手，全面推广产业先进实用技术和良种良法，为扶贫开发提供智力支持，将贫困群众培养成有科技素质、有职业技能、有经营意识与能力的新兴产业农民。

总之，发展一个产业、带动一方经济、富裕一方百姓。产业是发展的根基，也是脱贫的主要依托。产业精准扶贫是脱贫攻坚战的核心，不仅帮助解决贫困群众的生存问题，还能够促使贫困群众快速增收，摆脱贫困命运。此外，产业精准扶贫也给企业带来了经济利益，与农户的合作实现了两者的雙赢。