塔西佗陷阱的委托一代理分析

周育平 梁庆华

摘要：中国已进入改革的关键期，既有机遇也有挑战。在此阶段，转型所形成的深层次矛盾和困难逐步显露出来，政府公信力整体呈现弱化趋势，特别是地方政府公信力的下降尤为明显。公信力是政府的生命，如何重塑政府公信力，预防政府跌入“塔西佗陷阱”的无限泥沼而难以自拔，是当下中国亟待思索和解决之重要课题。将经济学中的委托一代理理论置于政治学语境中，可以发现，利益不一致、公共权力垄断、信息不对称、契约不完全、监督乏力等弊病，导致了公共权力委托一代理的失灵，使政府公信力陷入“塔西佗陷阱”的泥沼。要走出公共权力委托一代理失灵的困境，跨越“塔西佗陷阱”，则需进行制度化不信任建设，建立合理的利益机制，限制行政管制范围，增加政务透明度，强化官员责任机制。

关键词：塔西佗陷阱；委托一代理；政府公信力

一、引论

改革开放已将近40年，我国经历了前所未有的高速发展和经济繁荣，创造了规模空前的物质财富。这些改革成果对政府公信力的提升产生了巨大的助推作用。但不可忽视的是，在社会转型期，转型所造成的深层矛盾和问题逐渐浮现出来，政府公信力整体上呈现出了一定的弱化趋势，特别是地方政府公信力的下降尤为明显。在一些社会热点事件中，政府及其官员的不作为及乱作为受到民众的拷问，加重了政府公信力问题的严重性。社会公众“老不信”，“不论你信不信，反正大家都不信”，这就是政府公信力的“塔西佗陷阱”。

政府公信力是政府的关键，如果公共权力频遭民众的质疑和不信任，就会影响公共权力的有效运行，甚至侵蚀政治肌体的健康。在现代化建设的重要时节点上，我国政治、经济、文化和社会生活的有序发展，必须借助一个强有力的政府指引。与此相关的是，民众的信任乃是政府力量的动力，获得人民信任的政府可以有利于公共政策的推行，相反，不能获得人民信任的政府结果是各项事业难以推进。政府公信力高，不仅可以提供较宽裕的施政空间，而且可以减少政策执行的障碍，有利于政府在人民的广泛支持下推动改革的进程。因此，如何重塑政府公信力，预防政府迈进“塔西佗陷阱”，是当下中国亟待思索和解决之重要课题。

目前，国内已有不少学者已经开始对“塔西佗陷阱”展开了相应的研究，并取得了一定成果。其中，有不少学者探讨了互联网时代背景下的“塔西佗陷阱”问题。以上诸多学者的研究很有高度和深度，不仅极大地深化了人们对“塔西佗陷阱”的认识和了解，还对政府诚信建设的方向和措施提出了自己的见解。尽管如此，这些学者也并没有穷尽人们对“塔西佗陷阱”问题的认识。在研究视角层面还存在一些不足之处，本文就是从这些不足之处开始探索，即从委托一代理理论视角研究“塔西佗陷阱”问题。

兴起于20世纪后半叶的委托一代理理论属于制度经济学中的契约理论。它是指某个或某些行为主体依据一定的合同，雇佣其他人为其服务，与此同时，让渡给后者相关的权力及报酬。授权者即为委托人，被授权者则为代理人。其实，政治领域也有委托一代理关系，如选民与民意代表者、公民和政府领导等。我们认为政府的权力来源于公众对公共权力的委托，民众与政府之间的关系也可视为一种委托和代理的关系。基于委托一代理的理论预设，文章对“塔西佗陷阱”相关问题展开研究。

另外，文章主要采用文献研究、分析与综合、演绎推理等定性研究方法。首先是文献研究法，目前已有不少学者已经对“塔西佗陷阱”和政府公信力问题展开了研究，本文需要查阅和研读现有研究文献，以探索研究视角。其次，对查阅的文献详细进行分析综合，以便寻找研究中的规律及薄弱环节。最后，联系现实政治生活的具体情况，运用委托一代理理论揭示“塔西佗陷阱”形成的内在逻辑，并探索“塔西佗陷阱”的破解之道。

“塔西佗陷阱”的实质实际上是政府公权的信任力问题。政府公信力研究的范围很广，我们的研究视角主要瞄准目前政府公信力存在的困境，结合已有研究成果，对“塔西佗陷阱”问题进行深入地探讨。论文的创新点主要体现在将制度经济学的委托一代理理论运用于“塔西佗陷阱”若干问题的分析。文章从委托一代理的视角揭示现代政府公信力的运行规律，探究“塔西佗陷阱”的形成机理，解读“塔西佗陷阱”的成因，并探寻规避和跨越“塔西佗陷阱”、提升政府公信力的途径。这有利于补充“塔西佗陷阱”问题现有研究的不足，指出政府公信力衰退的实际处境，加深对政府公信力的领会。

二、失宠：政府公信力的弱化

（一）“塔西佗陷阱”的政府公权信任问题

古罗马历史学家塔西佗提出了“塔西佗陷阱”命题。在他写的《历史》这部书里，勾画了一种社会怪象：“一旦皇帝成了人们憎恨的对象，他做的好事和坏事就同样会引起人们对他的厌恶。”西文学者将这一概念引进到政治理论领域，主要是指政府公权的公信力问题，即政府若失信于公众，那么，政府讲真话或假话，做好事或坏事，一概被公众视为讲假话和干坏事。也就是说，当政府陷入“塔西佗陷阱”的泥淖时，无论政府在公共服务过程中做出何种的承诺和努力，都会遭到公众的质问和批评。

“塔西佗陷阱”的实质表示在现代社会治理中民众与政府之间的信任出现了问题。在任何社会，信任都是一种非常宝贵和稀缺的社会资本。而在各种信任关系中，公众对政府和公共权力的信任尤为重要。政府的公信力是指政府得到公众信任的一种能力，其本质是政府及其公共政策的权威性和影响性在社会大众中的反响。政府公信力是社会和谐稳定的前提和基础，而民众与政府之间信任问题出现危机有三个方面的危害：政府合法性逐步失去；政府政策行为不受信任；政府的话语权被剥夺。

（二）中国社会正陷入“塔西佗陷阱”

最近几十年，政府公信力的普遍下降逐渐成为了一种全球性现象。小约瑟夫·S.奈等学者的研究显示，从20世纪60年代开始，公众对美国政府的信任度一直在下降，而且降幅惊人。民意调查显现，1964年，有75%的美國人信任联邦政府，而1995年，仅有25%的美国公众信任联邦政府。“实际上，并非只有美国出现了这样的问题，加拿大、英国、意大利、西班牙、比利时、荷兰、挪威、瑞典和冰岛也出现了相当程度的政府信任度的下降。”所以，政府公信力的下降并不是某一个国家独有的问题，而是一个世界范围的问题。

那么，如何评估中国政府公权的公信力状况呢？2017年，中国公众有3/4以上的人对政府信任，而美国是47%、德国是38%，英国是36%，法国是25%，日本是37%。但是从国内民众的感受看，情况却并非如此。只要是涉官、涉权问题，特别是政府与民众在具体利益上如征地、强拆等方面的冲突，任凭政府或官员说什么做什么，人们就是不信，甚至直接与政府对抗。这就出现了“高政府信任度（数据）、低政治信任感（感觉）”的怪现象。因此，从调查数据来看，尽管我国政府拥有很高的信任度，但从民众实际的政治信任感来看，政府仍有跌入“塔西佗陷阱”的可能，甚至已经开始逐渐陷入“塔西佗陷阱”中了。

从土地征收的猫腻到拆迁补偿的一波三折，从邻避运动的集体反对到城管执法的抗争行为……伴随热热闹闹的群体性事件，总能清晰地听到民众质疑和指責政府的声音。这些群体性事件虽然情状各异，但都出现一个共同的特点：在处理这些问题的过程中，无论政府做出什么样的承诺和行为，都将会受到民众的质疑和指摘。老百姓老是不相信政府的所言和所为，曾经的老百姓似乎变身成了“老不信”。这种现象反映的是政府公信力下降的局面，政府公信力有可能迈进“塔西佗陷阱”的风险。

三、“委托一代理”理论对塔西佗陷阱的解释：信任与不信任之关联

政府的信任力是通过其回应性来实现。政府借助履行公共职能来回应公众的诉求，这就是政府的回应性。它可以增进和维护公共利益，它也是政府强化自身的信用基础，且可以赢得民众的普遍信任。政府信任度可以通过公众对政府的满意度来反映。我们可以把公众满意度不精确地表述为公民对政府的感知与公民预期之比。可以使用公式表示为：

公民对政府的满意度=公民对政府的感知/公民预期

不过，假如我们想更好地认识导致公众对政府满意（信任）和不满意（不信任）的原因或者说“塔西佗陷阱”形成的原因，我们必须更准确地界定公式中的两个术语——公民对政府的感知与公民预期。在政府与公民的委托一代理的关系当中，公民预期可表述为公民对政府项目与公共服务的渴望和期望。公众作为委托人，希望公权力的行使者能够提供高效、公正、优质的公共服务。但是，政府官员作为公共权力的代理人，他们也有物质利益最大化的要求。而利益的不一致必然会导致民众与公职人员发生利益冲突。另外，影响公民对政府的感知的因素主要是：行政权力与公民权力的平衡性、行政透明度、契约完善程度、监督的有效性等。因此，“塔西佗陷阱”形成的原因可以概括为以下几点：一是利益不一致；二是公共权力的垄断性；三是信息不对称；四是契约不完全；五是监督乏力。接下来将对这几点原因一一展开分析。

（一）政府官员的公私利益不一致

以“理性经济人”假设为前提的委托一代理理论认为，委托人和代理人都以追求个人利益，使个人的满足程度最大化为最基本动机。在现实生活中，政府官员具有双重角色，即公职人员和利益个体。因此，他们实际上并非总是代表公共利益，他们是经济人，也有自身利益的追求。在存在公私利益的情况下，政府官员有可能为得到私利而侵犯公共利益。其理由是，公共决策的公共利益与具体决策人的私人利益并不是同方向的，并非每个公共决策都能共同实现公共组织的公共收益和具体决策人的私人收益最大化。加之所有权和管理权一定程度是分离的，具体决策人并非对公共决策结果总是承担全部责任。所以，在公权力缺乏有效监控的情况下，政府官员就可能会利用手中掌握的公权力，依据个人利益最大化的标尺进行公共政策决策而牺牲公共利益。“经济人”的存在使得委托人与代理人的效用函数不一样，而政府官员滥用委托权力违背了公众以最少的税收获取高效、公正、优质的公共服务的预期，从而导致公众对政府的不信任。

（二）公共权力的垄断

在代议民主制中，民众与政府间的关系实际上也可视为一种委托一代理关系，民众委托一定的权力给政府。而委托人的权力一旦让渡给政府，公权力就可能发生裂变，因为政府垄断了国家暴力机器和公共产品的供给，打破了政府权力与公众监督权之间的平衡。政府官员也是理性经济人，由于信息不对称，他们可以通过对公共产品供给的垄断，将私人偏好包装为社会偏好，以权谋私，从而构成对委托人利益的侵犯。同时，公众对公权力的有效监督有两个条件：“其一，同质的公共权力，而不是民间的个体权力；二是权力的对称性。”作为分散的个体权力难以与公共权力相抗衡，从而导致公众监督有效性不足。所以，权力缺乏有效约束的政府容易滥用权力，侵犯民众的利益，这样的政府自然难以获得民众的好感和信任。

（三）信息不对称

在现实政治实践中，政府官员与公众存在着信息不对称性，即前者是信息优势者，他们控制着诸多的内部信息。而政治委托人对这些信息并不完全知情，于是，在公权没有得到有效监控的情形下，经济人的自利动机就有可能驱使公共权力的代理人利用其信息优势谋取私利，从而导致腐败现象屡禁不绝。而且，政府部门剩余索取权的丧失，加重了控制权损失的不可补偿性，使得作为理性经济人的公权掌握者常常控制信息，甚至输出歪曲的信息。委托人与代理人之间的信息不对称，不仅为政府官员利用信息优势谋取私利提供了有利条件，而且使委托人难以监督代理人，从而使官员腐败难以治理。而公众对官员腐败问题的无奈、无助与愤恨又加剧了公众对政府及其官员的不信任。

（四）契约不完全

任何契约难以尽善尽美，而产生契约不完善的原因主要有两个方面：其一，人类社会的发展具有极大的不确定性，有很多不测之事难以考虑到，并且由于人的有限理性我们不可能把所有的问题都考虑到；其二，要为应付每件不测之事而与代理人达成协议的成本很高，这是委托人难以承受的。因此，契约的不完备性使公共权力掌握者拥有广泛自由裁量权，从而在制度上给代理人充分利用信息优势，采取机会主义行为提供了便利，使代理人可能从一己私利出发而做出一些损害公共利益而又不违反契约关系的事情来。而政府对公民利益的侵犯极大地损害了自身的形象，降低了民众对政府的信任感和政治满意度。因此，契约不完备也是导致政府公信力陷入“塔西佗陷阱”的一个重要因素。

（五）监督乏力

对权力的运行进行全方位监督，是保证政府及其官员不偏离正常轨道的前提。然而实际情况却是，民众对政府的监督效果并不是很理想。公众对政府监督难以取得实效的原因有：权力不对等，信息不对称，监督成本过高，监督者的机会主义泛滥。一方面，由于滥用公共权力没有明确的侵害对象，所以公众监督的积极性不足；另一方面，公民监督的成果却共同分享，所以多数公众会采取“搭便车”行为，其结果是：形式上人人都有监控公共权力的权利，实际上大部分公众都存在“搭便车”思想，监察难以落实。这造成了政府官员侵犯公共利益的行为泛滥成灾，公众对政府的失望和不信任加深，但却很少反思自己是否尽到监督公共权力的责任。

四、什么是能够或应该做的

（一）制度化不信任建设

波普尔曾经明确指出：“我们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。甚至最好的人也可能被权力腐蚀；而能使被统治者对统治者加以有效控制的制度却将逼迫最坏的统治者去做被统治者认为符合他们利益的事。换句话说，我们渴望好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。正因为这样，设计使甚至坏的统治者也不会造成太大损失的制度是十分重要的。”所以，避免政府部门陷入塔西佗陷阱的根本之道在于提高制度化修复政治信任的能力，这需要通过制度化不信任体系的完善和有效运行才能够实现。制度化不信任体系构建的关键是：对公共权力形成一种质疑、警觉和不信任的态度，构建一套适合本国国情的一整套制度体系，建立一种公众释放政治不信任的制度性管道，为各级政府维系信任形成一种压力机制。此外，可加强民主法治制度建设，使政府部门权责统一，规范公共权力的行使，增强政府行为的可信性，消弭背信性。

（二）建立合理的利益机制

前面已经分析，委托人与代理人的效用函数不一样。政府官员是经济人，经济人的自利性会驱动政府官员滥用委托权力以谋取私利。尼斯坎南曾经描绘了一个官员或然性的目标：“薪金，职务的特权，公众中的声誉，权力，庇护人的身份，部门的产出，作出改变的自由自在感和管理部门的自豪之感”。因此，委托人对代理人要“投其所好”，努力利用诸多效用间或然性的替代关系来形成激励和约束条件，从而在满足代理人需求的同时完成委托人的效用目的。另外，在对代理人的工作进行评估时，要根据委托代理事项的特质采取结果度量或行为度量方式，或将二者结合起来进行统一考虑，并以此作为付给代理人报酬的依据。通过建立合理的利益机制来约束和引导代理人的行为，防止代理人行为失范，以此提升公众对公职人员的好感和信任感。当然，既要对政治代理人进行正面激励，也要提升代理人背离社会契约的惩罚成本和机会成本。如何提升机会成本呢？我们的答案是：创建竞争性代理人市场，提高代理人信誉对其获取职位的相关性，形成对政治代理人有效的外部监督。

（三）简政放权，严格限制行政管制范围

公共权力具有双重功能：一方面，政府既可借助公共政策满足一部分公众的利益诉求，也可阻碍另一部分人的利益诉求。对于政府官员来说，尽管公众所委托的权力并非财富，但利用这种权力却能带来财富，因此，公权力的垄断性和政府职能的扩大为政府官员的腐败提供了机会。而腐败是导致公众不信任政府的一个重要因素。因此，要简政放权，取消人为设置的不必要的行政管制，大力推行资源配置的市场化，引入竞争机制，以堵塞腐败产生的漏洞和机会。在公共产品的供给上，政府既可实行社区提供公共服务，也可借助公众“用脚投票”的方式来鼓励各部门的竞争。另外，政府业务合同以公开招标形式在全社会开展竞争，提升公共产品的供给效率和质量，将有助于政府获得公众的信任，避免迈进“塔西佗陷阱”。

（四）提高行政透明度，加强对公共权力的监督制约

由于委托人与代理人之间信息不对称，公众与政府之间的信息勾通不畅，易造成公众对政府及其政策形成误解和不信任，因此，提升政务的公开性和透明度，让民众对政务知情并监督公权力的运行，对于重塑政府公信力至关重要。要实现政务公开，就必须建立一套政务公开制度，其内容包括政务公开的内容、程序、形式、时间等。此外，要发挥新闻监督的威力，增强新闻舆论监督。还要加快建立财产申报制度，建立“阳光法案”。只有当委托人能有效监控代理人及其权力的行使时，代理人才能获取委托人的信任，政府的公信力才能不断上升。

（五）完善契约，强化官员的责任机制

麦库宾斯曾提出通过立法机关抵制官僚“搭便车”行为的方式有两种：其一，明确规定政府的管辖权；其二，界定执法的程序要求。实际上，上述两种方式的目的都是为了提高代理人行为的可预见性。而在一个契约完善、法治化程度高的社会中，公职人员在本质上是在履行一种职责，“依规行事”，那些位居高层的官员也如同最低层的人一样，没有相机抉择的权力，公权的行使是程序性的，并且是可预见的。同时，还可健全问责制度，迫使官员加强组织管理，从而形成一个责任制政府。我想，一个权责明确、依法行事的政府正式民众所期望、青睐和信任的政府。

总之，针对民主政治中委托一代理失灵诱发的政府公信力下降的困境，为重塑政府公信力，防止政府迈进“塔西佗陷阱”，就必须要充分了解代理人的“理性经济人”本质及其“搭便车”行为，建立一个完善的激励、约束和监督机制。

五、结语

政府信任危机从来都是一个敏感却不容忽视的问题。在中国全面深化改革的转型期，政府在一些热点事件或重要社会政治经济问题中的不作为与乱作为，严重损害了自身的公信力，信任危机严重削弱了社会公众的信任基础。政府信任度的下降，使得社会矛盾频发。近些年，政府与民众在征地、强拆、城管执法、邻避问题等方面的冲突与对抗，无时无刻不在警醒我们：公信力是政府的生命，信任的缺失将动摇政府权威的根基。塔西佗结合西方政治史所提出的“塔西佗陷阱”，与中国典故“烽火戏诸侯”具有高度相似的寓意，并且寓意背后的教训是深刻的。试想一下，倘若政府不为公众所相信，那会产生怎样的后果？古今中外的無数案例可以并且已经提供了深刻而又惨痛的教训。政府公信力关乎社会稳定与国家存亡，我们绝无理由不认真对待。