以区域化党建推进基层社会治理创新

黄倩倩

摘要：当前，随着经济建设的快速发展，社会建设也必然要与之协调发展，同步推进。社会结构正朝着多元化、开放化、碎片化的方向发展，“单位制党建”的固化性、封闭性等与社会变迁不相适应的特性日益暴露，区域化党建正是基于破解这一难题的创新。

关键词：区域化；党建；基层社会治理

一、区域化党建适应社会发展需要

党的十九大报告明确提出要提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理。创新社会治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。安徽省顺应城市化进程的需要，积极发挥基层党组织应有的功能，探索以区域化党建推动基层社会治理创新。

（一）区域化党建是适应社会转型的需要

随着城镇化的快速推进，基层党建在适应经济社会发展过程中，面对数量多、类型复杂的非公有制经济组织和社会组织，各领域党建工作推动力度和水平存在不平衡状态，党的组织和党的建设工作覆盖面需要进一步扩大，党组织作用发挥还需提升，基层党建工作亟待转型。以安徽省肥东县为例，该县2016年主要经济指标增速位居全省县域前列，综合实力保持在全省县域第一方阵。经济的快速发展带来了基层社会各层面的转型，各种“两新”组织大量涌现。目前该县拥有市级以上农业产业化龙头企业168家，快递产业园、普洛斯物流园、中国（肥东）互联网生态产业园等园区建成运营。这些经济主体有着不同的文化背景、管理机制，以往纵向控制的行政关系难以实现基层党建工作的全覆盖，有些经济主体容易成为基层党组织管理的“真空区”，基层党组织在对各个领域的有效领导上作用发挥不够。而区域化党建直面社会转型，以增强党的影响力和凝聚力为根本目的，使基层党组织镶嵌在多元化的社会主体中，强调组织设置的开放化和运作方式的社会化，有效地融入社会并整合社会资源。

（二）区域化党建是推进基层社会治理创新的需要

区域党组织是基层社会治理的领导者和组织者，发挥着强化、提高、整合作用。随着我国经济发展进入新常态，利益格局发生深刻变动，国家、社会、公民之间，逐渐形成一种既相对独立又分工合作的治理结构。区域化党建可以依据乡镇、村居的地域范围实现“社区一驻区单位一社会组织一公民”的横向合作。以合肥市为例，合肥市近年积极推进城乡社区示范建设，通过“村（居）改社”工作，不少农村变成社区，农民变成居民，大量楼盘涌入，基层社会治理范围扩大，各种利益群体不断出现，利益诉求不断分化，导致现有的社会治理体制难以适应城市化快速推进的新形势。为解决这些现实问题，合肥市在滨湖地区率先探索区域化党建联盟，整合辖区资源服务居民，有效促进了区域融合，成功破題。滨湖区区域化党建联盟共包括武警安徽省消防总队机关、市滨湖医院、合肥一中等成员单位36家，先后与其签订了21个项目化服务协议，吸纳社会团体及企业参与公共服务。这样就有效配置和使用辖区资源，各方面管理、服务和建设力量协调合作，形成齐抓共管的合力效应，让党建工作触角延伸到社会的各个角落。

（三）区域化党建是构建服务型政党的需要

党的十九大报告明确指出，党支部要担负好服务群众的职责。由此可见，服务型政党的建设，除了具有领导功能，对广大群众来说更需要具有服务功能，这也是衡量政党执政能力的重要标准之一。区域化党建就是将党的领导方式和执政方式由过去的注重权力掌控转变为注重服务社会、凝聚群众，从体制机制入手，使党组织更加直接便利地为人民群众提供各种公共服务。例如，安徽省马鞍山市建立的村民“大管家”服务平台，以党组织体系为支撑，利用信息化手段，将全市6955个自然村划分为5020个网格党小组，自然村或村民组单独组建网格党小组3202个，小组成员达1.8万人，党小组相比较传统方式设置增加了45.6%。通过这样的方式，延伸组织“末梢”，有效融入为民办实事的过程中，提升了社区党组织在社区中的声望和地位，提高了农村基层治理能力，达到凝聚民心，夯实党的执政基础的目的。

二、区域化党建与基层社会治理的相互关系

（一）区域化党建与基层社会治理在工作内容和目标上具有一致性

区域化党建工作和基层社会治工作在内容上基本一致。社会治理工作大多涉及人民群众切身利益，诸如环境污染、拆迁征地、公共安全等社会公共性事务，涵盖社会经济生活、社会公益事业、公共安全等领域。而中国共产党的执政宗旨就是全心全意为人民服务，服务群众更是基层党建工作的重中之重。

区域化党建与基层社会治理在目标上基本一致。总体来说，区域化党建与基层社会治理的目标都是为了实现国家富强、民族振兴、人民幸福的“中国梦”。具体来看，基层社会治理是依照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的原则，规范基层社会行为、协调基层社会关系、解决基层社会问题、化解基层社会矛盾，从而实现维护社会秩序、促进社会和谐的目标。而区域化党建以强化服务为立足点，以社会治理、社会关怀和利益协调为工作重心，在得到广大群众认可和拥护的基础上实现党的领导。

（二）区域化党建与社会治理相互促进

一方面，“郡县治则天下安”，社会治理不同于政治统治，不仅要依靠国家的强制力量来发挥效用，而且注重民众的合作、参与，强调的是各个社会主体对公共生活管理的主动参与性和协商性，目的在于将政府、社会、个人有机统一起来，以多种方式实现对民众的利益整合，有效化解社会问题，密切党群关系，扩大党的群众基础，增强人民群众对党执政的信心，巩固党的执政基础。

另一方面，当前基层党组织普遍进入严重的资源约束的瓶颈，制约了社会发展和社会治理创新。区域化党建应对这样的形势需要，从多方面发挥协调和引领作用，把基层党组织的领导力和执行力扎根到深刻的社会变革中。同时，在区域化党建推进过程中，把优秀的人才进行整合、培养，再通过各种途径，把培养的人才输送到基层管理岗位上，从而达到提升社会治理能力的目的。

三、以区域化党建推进基层社会治理创新的路径

（一）整合社区党建资源，激发居民参与动力

基层社会治理的原则是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，强调政府与社会的互动，互动能力越强，产生的能量也就越大，社会自治能力就越强。目前，区域化党建和社会治理创新过程中，参与主体以社区党工委为主，其他社会力量参与较少，内生动力不足，主动性不够。因此，区域化党建过程中必须以更加开放的姿态，在保证区域化党组织自身的绝对主导地位的同时，打破街道社区、驻区单位、两新组织党建工作相对分离的状态，将社会资源进行整合，实现党建发展与社会治理相互促进、共融共生。

一是发挥社区党组织的领导核心作用。党的十九大报告中指出，要“提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方”。为了适应日益多元化的社会结构特征，必须要突破传统的社会组织体系和治理结构，把社会系统内部各要素进行重构、整合成一个统一、协调的整体。中国共产党《党章》规定：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。”“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”因此，可以设置“1+N”的组织模式，吸引社会各主体有序参与社会治理。“1”即社区党组织，统筹社区内各类组织的运行；“N”即社区内其他党组织，包括单建和联建的党组织，发挥党员“蓄水池”功能，当出现单位变动或者党员流动等情况时，党员将自动归属到区域内党组织，从而形成一种全覆盖、动态开放的基层党组织体系，实现组织资源与社会资源的互动和整合。

二是加强政府对社会组织的培育，实现政府与社会的良性互动。社会组织的目标之一也是为了满足人民群众的需求，从服务对象上来看，有些社会组织的服务对象包括了全体社区居民，有些针对某些群体（老人、妇女、小孩等）；从服务内容来看，涵盖教育、治安、医疗、环保、养老、物业管理等各方面，基本满足了居民需求。这些服务本应由政府提供，但政府资源有限，难以满足各方面需求，而通过这些组织提供公益服务，既补充政府公共服务的不足，给居民带来福利，又促进居民参与，提高社区自治水平。

三是要搭建协商平台，畅通社会主体参与渠道。社会的发展进步带来了民众政治意识和政治参与的扩大，因此，在区域化党建过程中，必须要建立健全开放的平台，成为各社会主体表达诉求、参与社会治理的重要渠道。通过和各社会主体之间平等、自由的讨论、对话，在保障公民参与公共决策的同时，也促使政府从更宽泛的角度了解民意，体察民情，从而作出更理性的政府行為和公共决策。

（二）进一步转变基层政府职能，完善社区治理体制

政府职能定位在基层社会治理中起着基础性的作用，从计划经济到市场经济的经济环境的变化决定了政府职能必然要随之变化并使其与之相适应。

目前，基层政府管理重心下沉，使政府职能部门延伸到社区，由社区来承接其行政职责，在一定程度上造成了社区职能超载问题。“上面千条线，下面一根针”，社区疲于应付政府交办的事宜，导致自治功能弱化，多头管理、政出多门、相互推诿等问题频发。因此转变政府职能，合理划分政府事权和社区事权，促进政府和社区自治的有效衔接、协同合作，是完善社区自治，推进基层社会治理创新的关键所在。

一是要明确政府职责。划分政府事权和社区事权的界限，依法规范基层政府及其派出机构在社区治理中的作用，制约部分政府部门权力的不当扩张。规范政府行为，属于政府部门的行政性任务，不得硬性摊派给社区。明确社区各项工作的牵头部门、配合部门，并把工作完成情况与各部门的年度考核挂钩，形成真正意义上的利益共享、责任共担。坚持“面向社区，工作重心下移，权随责走，费随事转，责权配套”的工作思路，从体制上划分政府和社区的职责，是解决这些问题的根本路径。

二是工作机制突出“共建共享”。“共建”就是明确社区内各成员单位的共建责任，通过区域性党组织建设，搭建协商议事平台，开展社情民意调查等形式，建立横向协调关系，从而实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的区域治理机制。“共享”就是社区内党组织尽量开放其内部设施资源，为社区内居民活动提供方便，共同享有党建资源，实现社区与驻区单位的互惠互利，改变以往单向帮扶模式。

（三）进一步推进社区文化建设

习近平总书记指出：“人类社会发展的历史表明，对一个民族、一个国家来说，最持久、最深层的力量是全社会共同认可的核心价值观。”而一个社区正是培养核心价值观的基地。目前，我国基层社区尤其是农村社区发展建设处于初级阶段，设施建设方面只能用“小、少、陋”三个字来形容，远远不能满足居民日益增长的文化生活需求。

一要树立社区文化建设新理念。社会学家英格尔斯指出：“无论一个国家引入了现代的经济和管理方法，也无论这个国家如何仿效最现代的政治和行政管理，如果执行这些制度并使之付诸实施的那些人，没有从心理、思想和行为方式上实现由传统人到现代人的转变，真正能顺应和推动现代经济与政治管理的健全发展，那么失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”也就是说，社会治理体制的改革与创新，离不开现代公民文化和社区主人翁意识的养成。因此，在区域化党建发展中应重视社会主义先进文化的传播，通过行政、政策等多种手段，促进社区文化建设，提高居民融入社区公共事物的意识，因地制宜开展有特色的社区活动，提高社区居民的整体素质。

二要实现社区文化建设法制化。社区文化建设是一项长期性复杂性事业，需要社区内各类文化组织、机构共同参与管理。因此，要完善和规范社区文化管理体制，建立一个纵横交错的立体型社区文化管理系统，将领导机制、物质投入机制、评价机制和监督考核机制等多方面纳入社区文化建设管理系统，使社区文化建设有章可循、有法可依。