全面“营改增”后分税制改革面临的问题与对策分析

杜玲凤

随着营改增的全面推行，现行财税对于地方税源体系形成一定冲击，不仅失去重要主体税种，同时也导致经济发展失衡。面对这一问题，分税制改革仅仅通过对增值税的比例调整是难以解决的，所以在全面营改增的环境下，要对财税体制尤其是分税制展开全新框架设计，重视消费税、个人所得税的归属问题，征收房产税与降低增值税税率。基于此，文章主要针对全面“营改增”后分税制改革面临的问题与对策展开深入分析。

自2016年5月1日起，“营改增”试点已面向全国范围推行，各行业营业税纳税人由原来的缴纳营业税转变为缴纳增值税，营业税也逐步退出了我国历史舞台。“营改增”的全行业、全范围覆盖，是我国财税体制自1994年分税制改革以来的又一次深刻变革，然而在全面“营改增”之后，对于纳税人的影响、政府减税效应等方面的探讨更多，但对于分税制改革，尤其是地方税源的影响和后果分析较少，因此文章主要对全面“营改增”后分税制体系的调整与地方税源等方面问题进行分析，同时提出针对性的完善对策。

一、全面“营改增”后分税制改革面临的问题分析

全面营业税后对现行分税制改革形成一定的冲击，主要体现在地方税源体系方面，对于这一方面当前面临的问题，主要有如下几点：

（一）地方税收的重要主体税种就此失去

在原来的分税体制下，地方政府主要负责对营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、土地增值税等13项税收的征收管理，其中营业税一直是地方政府最为主要的税收收入来源。为确保全面“营改增”之后地方税源问题得到解决，试点方案中提出保持现行财政体制，将营业税收入改征增值税之后的收入依旧归属地方政府，税款分别入库。虽然这一方案看似解决了“营改增”之后的地方税源微淘，但基于分税制层面来看，地方税收失去了最重要的主体税种，动摇了分税制的根基。

（二）經济发展失衡造成中西部税收与税源脱离

虽然从试点方案中我们能够看出，全面“营改增”之后对地方的税款入库不会造成影响，但由于营业税与增值税的征收方式有所差异，其中营业税直接按照收入比例征收，而增值税则采取进项、销项的抵扣计算，所以中西部经济发展的失衡以及产业结构差异偏大，便会造成中西部税收与税源相脱离。从实际情况来看，我国东部沿海地区经济发展水平较高，制造业、服务业较为发达，而中西部地区则相对而言经济发展、产业结构都存在一定劣势，所以在全面“营改增”之后这部分地区的进项与销项相抵会低于原来营业税额度。

（三）增值税对半分成方案无法根本解决地方税源问题

全面“营改增”后的中央与地方增值税收入划分方案中指出，中央与地方分别享受增值税的50%，中央上划收入以税收返还方式退回地方，保证地方既有财力无变化，而中央则可以均衡性转移支付分配的方式加大对中西部地区的支持力度。实际上，其他地方税收归属的税种在没有确定之前，将中央与地方的增值税分享比例直接调整确立能够立马解决地方税源问题，但从根本上无法缓解长远层面上地方财政收支失衡、地方债务不断累积的问题，也难以改善全面“营改增”之后中西部税收与税源脱离状况。再加上计税方法改变，中央与地方均会减税，原本便暴露的地方财政收支失衡问题会不断恶化。

二、全面“营改增”后分税制改革与地方税源问题的完善对策

全面推行的“营改增”改革需要对现行财税体制尤其是分税制展开进一步完善，在对这一框架体系进行设计时，需特别重视地方税源体系建设问题。一方面，需要构建利于市场统一、社会公平的税收制度体系，从而确保税收制度能够促进产业而机构优化以及财政收入的筹集；另一方面中央与地方的财政关系要基于大局稳定基础，合理划分中央与地方的责任与权力。基于上述几条几点要求，笔者认为面对全面“营改增”后分税制改革面临的问题，尤其是地方税源体系建设问题，应当采取如下对策予以完善。

（一）改变消费税、个人所得税归属

全面“营改增”之后分税制改革所面临的地方税源问题，有一种呼声提出建议改变消费税与个人所得税的归属，将这两项原属于中央财政收入的税收部分归于地方政府征收，从而明确地方税收归属权。然而，这两项税收在近年来逐渐呈现下降趋势，倘若仅仅通过改变其归属，尚无法弥补全面“营改增”后地方税源减少的问题，但如果在中央与地方在增值税对半分成的基础上再去改变消费税与个人所得税的归属，或许能够在一定程度上缓解地方政府的财政收支压力。此外，从现实分布情况来看，消费税与个人所得税也存在地区差异的失衡问题，具体表现为东部地区税收远超过西部地区，所以在改变这两项税收归属时，还需综合考虑地区之间存在的差异。

（二）征收房产税，降低增值税税率

上述分析对消费税、个人所得税的归属予以改变，并不会对纳税人负担有所影响，仅仅是改变税收归属权。倘若在全国范围征收房产税，不仅要考虑征收方式与数额问题，还需对分税制下地方税源的影响、纳税人负担以及对经济结构的影响等问题进行综合考虑。

1）对分税制下财政收入与地方税源的影响。房产税作为调控房地产市场过热的重要工具，从其本质与西方国家的实践来看，与当前我国分税制下的地方政府重要税源极度适合，还能够成为控制地区房地产市场的关键手段。不过，从现实情况来看并非这么简单，其中房产税的征收势必会对土地出让收入受到影响，地方政府得不偿失则不会积极主动。实际上从2011年我国在上海、重庆便展开了个人房产税的征收试点，结果差强人意。加之现阶段通过征收房产税得来的收入远不及土地出让收入，所以随着土地买卖收入逐渐减少，应当聚焦于可无限期征收的新税源开辟方面。

2）纳税人税负问题。既然房产税的小范围征收无法解决地方税源不足问题，那么何不大范围征收？实际上如果大范围征收房产税，还需要考虑到纳税人负担对经济增长的影响，而纳税人负担加重会直接影响消费能力，实际上对我国经济增长与结构转型升级非常不利。加之目前提出的供给侧改革，其中主要政策工具便是减税政策，目的在于减轻企业运营成本，进而促进创新，解决产能过剩而促进经济增长，所以贸然增税会导致整体战略计划有所干扰。

3）房产税征收和增值税减税相互匹配。通过上述分析笔者认为，鉴于全面“营改增”后会对中央与地方税源带来影响，分税制下地方税源体系建设有待完善，所以要构建完善的地方税源框架体系，需要推行房产税征收与增值税减税相匹配的做法。具体来讲，两者的匹配计算从整体上不得增加税负，保证纳税人负担稳定，通过降低增值税税率能够减轻实体经济的负担，而增加房产税征收给地方带来稳定收入，同时也打击房地产市场的过分火热与畸形发展，促进实体企业自主创新能力的提升。

三、结束语

综上所述，随着营改增的全面推行，现行财税对于地方税源体系形成一定冲击，地方税收的重要主体税种就此失去，经济发展失衡造成中西部税收与税源脱离的现象愈发严重，同时即便采取增值税对半分成方案，也无法根本解决地方税源问题。因此，笔者通过分析认为中央与地方的财政关系要基于大局稳定基础，合理划分中央与地方的责任与权力，通过改变消费税、个人所得税归属，以及房产税征收和增值税减税相互匹配，才能够有效解决全面“营改增”后分税制改革面临的问题。（作者单位为宜春学院）