民族地区社会组织参与养老服务的实证研究

钟蔚　张紫娇

摘要：社会组织参与民族地区养老服务是目前公共管理学术界密切关注的热点问题。通过对省老龄事业发展基金会参与养老服务的实证分析发现：在传统规范、民间权威等方面社会组织参与养老服务有较强的社会优势，同时存在经费投入不足，人员业务专业素质不高及缺乏参与制度保障等问题。推进民族地区社会组织参与养老服务要以拓宽融资渠道为前提，以专业人才队伍为导向，以制定相关法规为保障。

关键词：民族地区；社会组织；养老服务；实证

中图分类号：D035文献标识码：A

随着老龄化程度日趋严峻人口基数大，基层公共建设不完善，养老服务面临巨大挑战。特别是民族地区，经济发展滞缓，单纯的家庭养老已不能适应现代城乡建设发展，政府养老服务供给困难。社会治理多元化发展给社会组织参与民族地区养老服务提供契机。

一、民族地区社会组织参与养老服务的社会优势

（一）约定俗成的传统规范确保社会组织参与管理的规范化

社会治理的多元化发展，社会组织参与社会管理的比例越来越重。社会组织单方面的实施措施使某些村民不能信服，如果结合当地传统规范加以约束，实行会顺利很多。调查显示，民族地区普遍存在大量的少数民族习俗和习惯确保基层农村社会发展。如：在寨老的主持下，村民普遍认同，老龄化事业基金会一系列制度措施能严格执行。如若有个别村民不服，或不遵守，则会由寨老等组成的自治组织商讨解决及惩处办法。

（二）较强约束力的民间权威社会资本协助参与养老服务

传统的农村社会秩序通常是以社会网络以及一定的人机关系维系的。民族地区由于宗教关系的影响“长老统治”还占有一定地位，在此基础上遗留下来的舆论权威的影响仍然存在。

在民族地区家庭养老受到资金和生活压力冲击的情况下，基金会给予赡养老人确有困难的家庭一定的经济补助，缓解资金压力，由“长老”代表带领参与慰问，一方面可以给予困难家庭一定的补助，另一方面，由于长老出面，基金会的在该地的社会地位也会有所提升。

二、省老龄事业发展基金会参与养老服务的具体实践

省是我国少数民族分布最多和最为集中的地区，全省共有51个民族，其中人口在5000人以上的民族有26个，各民族分布呈现大杂居、小聚居的特点。其山区半山区占了本土面积的94%，有的市达到了99%，因而省老龄化多是贫困型老龄化，是典型的未富先老。在民族地区，基层社会养老主要是采用传统家庭养老和政府养老，以及家庭和政府相结合的养老模式。省老龄事业发展基金会成立上世纪80年代，由25名理事组成事会为，设理事长、副理事长、秘书长，从其理事选举产生。3名监事组成基金会的监事会，监事由主要捐赠人、业务主管单位分别选派。监事与理事任期五年可连任。理事会内设内设办公室、财务部、助老工程部、助医办、宣传部等机构负责依靠社会力量募集资金、兴办实施各种“助老工程”。基金会坚弘扬“尊老、敬老、助老、养老”的中华传统美德，面向城乡各种类型老年群体提供物质帮助和社会服务，拾遗补缺帮助政府提供社会养老服务，切实关注老人服务诉求，促进地区养老事业发展。

（一）依托社会力量筹集资金

基金会资金主要来源政府资助和社会捐赠。筹集资金是基金会一项最基本的工作。基金会开辟“爱心助老网页”来宣传老年事业，呼吁更多的人来爱老助老；走访理事单位和重点联系企业，积极争取社会各界支持；最后与各级政府保持友好互助关系，以取得政府财政补助。

（二）实施助老工程

基金会通过实行配比方法，开展农村特困老人助养活动。共计投入262.67万元，助养80岁以上农村特困老人8577人次。开展助医活动，解决农村特困老人看病难问题。投入165万元，助医农村困难老人6700人。扶持农村老人创办经济实体，增加老人收入。投资97万元，扶持57个农村老协创办经济实体。联合创办《老年报》，丰富老年日常生活学习；开展送温暖慰问活动，关注特殊群体。投资26.36万元，慰问百岁老人1302人次。投资50多万元慰问老、少、边、穷地区的乡镇敬老院。对重灾地区的特困老人支出慰问费30多万元。[1]创新助老方式，切实关系老人利益诉求的措施来关注老年民生民情。基金会在敬老期间下拨资金，为45户“五老”（即老英模、老党员、老优抚对象、老支边教师、老乡干）解决“治病难、住房难”问题。[2]

（三）创办社区化养老服务

近年来省社区社会组织得到全面发展，大多数县市基本具有本社区特色的各类组织，积极参与社区养老公益服务，实现社会组织与社区互动结合。兴建养老机构。投资242.94万元资助182家养老机构及农村老年活动室添置设施。投资创办集养老、医疗、保健、娱乐等功能为一体的老年之家敬老院。曾被中国老龄事业发展基金会列入“全国爱心护理工程试点单位”后又投入资金，更新医疗护理床位，添置了相应的医疗护理设备。

三、民族地区社会组织参与养老服务中存在问题

（一）经费投入不足，阻碍效能发挥

基金会的资金筹集方式主要是政府财政拨款，但金额十分有限，其余则是面向社会进行募捐，和会费收入，具有很大的不确定性，如若不能及时筹到资金，项目运转受阻，切实关系到老人的自身利益。基金会自身定位不明确，尚未与政府建立合作机制，政府在财政、信贷等方面对基金会没有给予足够的优惠。且全省只有部分地州市将老年人活动设施和老年福利设施建设纳入经济社会发展预算规划。更多州市的老龄事业经费没有政策保障，且大多老人居住在边远山区，家庭经济困难，要求慰问活动具有救助性等实际意义，倘若经费不足，易使老龄工作陷入“無米之炊”的境地。

（二）人员业务专业素质不高

老龄事业的工作人员要求具有很高的专业素养，以满足应对老人发生的各种突发状况。一方面基金会老龄工作的从业人员主要有专职、兼职及志愿服务者，人员构成复杂且流动性大，缺乏长期固定从事老龄工作的高素质人才。另一方面志愿服务者大部分是出于人道主义和公益热情投身到养老服务当中，他们的专业能力普遍不高，专业培训不全面，缺乏基本救助知识和实践经验，影响基金会的组织信用。

（三）老龄事业发展不均衡

山区地形复杂，经济滞后，交通不便，医疗卫生设施不全，老年人口数量多，老龄速度快，给老龄工作增加了相应难度。老龄化程度各异，老龄工作具有复杂性。城乡二元化现象长期存在，城市老龄工作集中在“老有所为”、“老有所学”、“老有所乐”等较高层次的需要上，而农村老龄工作还停留在“老有所养”、“老有所依”的基本问题上。

（四）社会组织参与养老服务缺乏制度保障

目前我国社会组织管理体制是以“双重管理”体制为主，社会组织登记的准入门槛高、活动限制严苛，严重制约社会组织参与社会养老服务。当前，我国政府制定的专门的社会组织管理法律缺失，只有《社团管理条例》、《民办非企业单位管理条例》及《基金会管理条例》等规章制度作为监管社会组织的相关文件依据，造成社会组织相关的养老公益性活动失去法律明文保障。[3]社会组织参与养老服务的法制尚未建立健全，导致养老服务活动缺乏政策性保障，使得社会组织工作进展举步维艰、困难重重。

四、促进民族地区社会组织参与养老服务的对策建议

（一）拓宽融资渠道

落实积极的财政政策，对社会组织进行资金扶持。养老服务和老龄工作是一种社会事业，应走社会化的道路，发挥社会作用，聚集社会力量，筹集社会资金，建立企业赞助、民间捐款的捐助体系，依靠各种社会力量创办老年大学、老年活动中心、老年文化中心等，做到社会事业社会办。与此同时，社会组织也要完善内部机制，提高资金使用透明度和资金运作效益，定期向社会公布社会组织项目资金运作情况，提高组织的社会公信力和声誉。

（二）加强专业人才队伍建设

民族地区一般地处偏远边缘地区，人力资源和各项硬件软件设施落后，造成养老服务政策落实不彻底，要将政策贯彻落实好，就必须有较强的决策水平和办事能力的经办人员，从社会组织自身来说，应该做好相关业务的培训工作，造就一批懂政策、善宣传、能力好的业务人员。建立完善电子信息管理系统，开发相关业务软件，对养老服务提供系统化、规范化的管理。此外，还应加强资金管理，合理设计好基金收集方式、管理模式，使用与监督管理等；建立開放式的监督机制，监督使用组织募集的资金，提升其内部效能和外部效能，更好为老人服务。

（三）制定相关法规，加强监管

政府机关要加快转变职能，改变对社会组织所实行的“双重管理体制”，将部分公共服务职能剥离出来，“简政放权”将“做不好，做不好”的事情转交给社会组织。[4]对社会组织参与养老服务的具体行为做出细化规定，将其纳入到政府保障体系中，使其正规化和法制化。建立社会组织参与养老服务社会监管，要发动广大人民群众和媒体的监督作用，倡导社会组织的自我监督，营造良好的组织运作氛围。

参考文献：

[1]云南省老龄事业发展基金会.基金会介绍[EB/OL].http：//www.ynjjh.org/html/gywmnr/2632.html，201571.

[2]马玉龙.省老龄事业基金会帮“五老”解“两难”[N].云南日报，2007.12（002）.

[3]王浦劬，莱斯特，萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京：北京大学出版社，2010：135.

[4]苏大林，周巍，申永丰.政府与社会组织合作关系探讨[J].甘肃社会科学，2006（4）：107109.

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“壁垒与消解：民族地区社会组织参与基层社会管理的实证研究”（13YJCZH273）。滁州学院校级科研启动项目“政府购买养老服务的制度化机制研究”（2015qd22）

作者简介：钟蔚（1977），男，江西上饶人，博士，副教授，行政改革与社会治理；张紫娇（1991），女，山西临汾人，硕士，助教，工程管理。