我国农业供给侧结构性改革问题探析

2018-05-14周柏春

知与行 2018年3期

周柏春

[摘要]十九大报告把“深化供给侧结构性改革”作为“贯彻新发展理念”的重要内容，为进一步深化农业供给侧结构性改革提供了坚实基础。农业供给侧结构性改革的依托内容主要体现在两个方面，一是充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。二是政府要提供适宜的平台保障和服务保障。我国农业供给侧结构性改革的对策：坚持问题导向的决策机制；注重践行“新发展”理念；强化和提升主体素质。中国的农业农村发展面临着前所未有的机遇，也面临着前所未有的挑战，机遇大于挑战。推动农业供给侧结构性改革，务必要创新体制机制和政策保障机制，切实提升农业农村发展质量和发展品质，不断增进农民的获得感、尊严感、成就感，让农业供给侧结构性改革成果惠泽亿万民众。

[关键词]农业；供给侧结构性改革；公共政策；政府

[中图分类号]F326.22[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2018）03-0065-04

十九大报告把“深化供给侧结构性改革”作为“贯彻新发展理念”的重要内容，为进一步深化农业供给侧结构性改革研究提供了坚实基础。2016年12月31日，《中共中央国务院关于深入推进农村供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》第一次使用“农业供给侧结构性改革”一词，随之而来的理论研究逐步兴起，这些理论不断激荡、砥砺与升华，形成了一系列具有代表性的研究成果。当前，我国经济发展增速放缓，涉农领域发展的不协调、不平衡问题逐渐暴露，调整农业产业结构，平衡资源供给，充分满足消费者对农产品的消费预期，已经成为推动农业向好性发展的重要内容。从农业供给侧结构性改革看，如何认识供给侧内容与调整结构的变量关系，如何有效地、有针对性地对实践需要进行理论回应，是摆在理论界面前的重要任务。

农业供给侧结构性改革是分析农业发展、研究农业发展、推动农业发展的重要举措，也是提升农业发展实力和农业发展品质的重要内容，更是涵养“发展新理念”的重要依托形式。农业供给侧结构性改革绝不是理论上的沽名钓誉，而是来自于对农业发展实践的回馈与反应。在新形势下，我们能否抓住农业供给侧结构性改革的症结点，加速推动农业现代化进程，促进农业发展成果的全民性共享，不仅有助于推动提升包括农民在内的广大民众的福祉，也有助于实现民族伟大复兴的中国梦。

一、现实倒逼与实践需要：农业供给侧结构性改革的必然性

农业供给侧结构性改革是现实倒逼与实践发展的客观需要，农业供给侧结构性改革具有一定的历史必然性。主要体现在以下两个方面：

（一）推动农业农村升级发展需要进行农业供给侧结构性改革

在经济社会发展过程中，与工业和服务业相比，农业是基础性产业。推动农业发展，必须把农业供给侧结构性改革提升到“破解难题”“闯关过坎的关键举措”“促进农业现代化的必然要求”的高度来认识[1]，只要抓住农业供给侧结构性改革这个“牛鼻子”，也就抓住了“三农”问题的关节点。就我国农产品供给情况看，农产品的供给质量与数量得到了极大地改善，不仅解决了亿万人民群众的温饱问题，而且正处在率领全体人民全面建成小康社会的征程中，这一系列壮举来自于中国共产党及其领导下的广大人民群众的勤劳、敬勉、敬业和责任。虽然“食不果腹”的问题得到了根本扭转，但实现民族伟大复兴的“中国梦”还有很长的路要走。面对纷繁复杂的国际国内形势，农业农村发展问题备受瞩目，尤其是农产品的结构性供给过剩问题更是成为众矢之的。可以说，强化农业供给侧结构性改革既是农业发展的必然举措，是“新形势下提升我国农业竞争力的主动选择”[2]，也是直接关乎农业农村发展的质量和效果。

（二）解决农业农村发展失衡问题需要农业供给侧结构性改革

实践是推动理论的最初动力，农业供给侧结构性改革来自于经济社会发展的实践，尤其是来自于诸多问题所引发的“倒逼”现象。当前，“农业的主要矛盾，已经由总量不足转变为结构性矛盾，表现为阶段性的供过于求和供给不足并存”[3]。供求关系的晕轮效应愈发加大，对产品附着人群的社会地位也产生了重要影响，“如果一个人的产品本身是无益的，他就是社会的无益成员”[4]，這也意味着它对社会是毫无意义的。有学者研究了改革开放39年来我国农业领域的发展尤其是农副产品情况，认为当前我国“农业生产发展仍然不适应我国经济发展的新要求，不能适应大众消费者的消费变化”[5]，简单地讲，“就是需求侧升级了，供给侧没有跟上，需求侧与供给侧的升级不对等，导致市场出现了产能过剩、库存积压的现象，解决的办法就是推动供给侧的结构升级”[6]。进行结构调整，“它不是一般意义上结构的加减法，而是深入到影响结构变化的制度变革，以及产业的升级转型、技术的变革等”的重要内容[7]。受制于现实情况、现实条件的影响和制约，当前和今后一段时间内，我国农业竞争品质不高，“国际竞争力不足的问题”[8]会逐渐凸显和加剧：一方面，我国农业尤其是粮食生产更多地是在低段位徘徊，与较低的农业生产力相对应，农业生产成本高，占用农业劳动力资源的份额极大，把绝大多数农民绑架在有限的土地上；另一方面，伴随国际市场开放程度的持续增强，外来农产品具有极大的价格优势，对我国农产品生产尤其是粮食生产造成了冲击，我国农产品价格尤其是粮食价格大幅度下降趋势不可避免。另外，致使我国大量的粮食积压问题也使得竞争优势被拉低，而与此对应的问题是，国家为了保护农民的种粮积极性又不得不采取各种补贴政策，从一定程度上是“抬着”粮价和外国进行竞争。

二、市场与市长：农业供给侧结构性改革的依托内容

在市场经济条件下，供需调整要么来自于看不见的手即价格机制、竞争机制和供求机制的约束，要么来自于看得见的手即政府的干预或调节。就现有农业供给侧结构性改革的依托内容看，也主要是基于以下两方面：

（一）充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用

农业农村发展所面临的市场环境总是要基于“供给—需求”两方面的内容，一般情况的“供需适度”“供需平衡”往往是从“供给”的角度分析的。有学者认为，“经济运行的核心在于供给，需求分析只有宏观层面的意义”[9]。毕竟，需求总是客观存在的，需求的数量、质量、标准都客观地存在着，能够为人所见、所识，供给则是不同的，也就是说只有“有效供给”才是与“需求”相适应的。就我国农业供给侧结构性改革而言，我国农业供给侧结构性改革必须注重社会主义市场经济这一特殊背景，蕴涵其中的一切资源、一切要素都应当遵循市场机制进行配置。可以说，“市场机制是农业供给侧结构性改革最根本的动力”[10]。在农业供给侧结构性改革的过程中，必须牢牢遵循“市场信号”，根据市场导向来调整农产品供给问题，减少和遏制农产品供给的无效性，增强农产品供给的效度。以玉米为例，“高库存积压及其释放的多重负面效应”正在晕轮放大，而以玉米种植为主的黑龙江、吉林等粮食主产区虽然进行了相应的策略调整，诸如黑龙江鼓励大豆、马铃薯种植和旱田改水田等措施，吉林鼓励农民持续增加水田面积和经济作物种植等。但长期地以保护农民种粮积极性的政策倾向，使得政府在调整产业结构的过程中处在相对劣势，这既有农民缺少技术，难以“脱农”的原因，也有我国社会保障政策和福利政策欠缺的原因。诸此种种，无论是政策层面、商品层面，绝大多数是来自于供给面的问题，属于供给侧结构性问题。

（二）政府要提供适宜的平台保障和服务保障

用市场配置资源，还是依托公权力来配置资源是非常重要的命题。而农业供给侧结构性改革主要议题就是“有效地解决农业结构性过剩和结构性短缺问题”[11]。政府在赋予市场角色的过程中发挥着决定作用，即政府掌控着绝大多数的公共资源，在市场中厘清政府角色并不容易。在一般情况下，“在生产领域和市场交易方面，必须充分发挥生产者主体的作用，发挥市场的重要作用”[12]，但在生产领域和市场交易方面之外，尤其是在农业和农产品市场交易规则制定、农产品市场基础设施和平台搭建、农产品市场纠纷协调、农产品市场行为监控和治理等方面政府要有所作为。我国工农业发展一直是以向城市和向工业化进行政策倾斜的方式进行的，这样做的结果促使我国在短时间内在一些重要领域取得了与世界先进国家等量齐观的成就。但不容忽视的是，对农业农村发展的关注度，尤其是资源和政策的供给、保障力度严重不足，借助于“剪刀差”“对农村资源多取少予”[13]，在要素使用上，“信贷资金配置和土地配置严重不合理”[14]。为此，政府要明确角色、摆正位置、敢于担当、勇于负责，坚持补齐短板，协同发展的原则，不断加强政策群的供给、发展与完善，不断提升农村政策供给品质，确保为农业供给侧结构性改革奠定坚实的政策支持，既不缺位也不越位；既能够保证农业公共产品、公共服务和公共平台的搭建，也能够为涉农市场的稳定保驾护航。

三、公共政策品质提升：农业供给侧结构性改革的对策

（一）坚持问题导向的决策机制

任何一种农业农村发展战略都应与农业结构、农业条件和农业状况相对应，强调农业供给侧结构性改革，就是要努力“促进这一结构变动顺序的某些方面，并抑制其他一些方面”[15]。简单地说，就是要瞄准影响农业农村尤其是供给侧结构中的矛盾，有效把脉问症，精准定位农业农村发展的症结。为此，必须“从市场关注的核心问题抓起，构建长效管理机制，补足不安全、难监管的短板”[16]。随着中国改革进程加强、加快，全球市场的调整能力与整合能力不断提升，农业供给侧结构性改革要着眼于“去库存、降成本、补短板”任务的实现[17]。就决策重点问题看，主要包括：一是农业功能品质不高问题。从我国产业演进的历程看，工业和服务业都来自于农业的内生，而工业和服务业的发展相较于农业有很好的口碑和赞誉度。就具体内容看，农业功能在较低层次上循环，表现在农副产品供给数量、供给质量与顾客群体日益提升的品质需求还有距离，甚至大范围地存在着以次充好、农药超标、产品信誉保障不足等问题。二是农业生产力不足问题。农业生产力是提升农业农村发展质量的关键环节。可以说，农业生产力问题是农业供给侧结构性改革的发起点，也是提升农产品有效供给质量的重要保障。提升农业供给侧结构性的整体品质，必须时刻围绕生产来不断调整影响和制约农业农村发展的体制机制障碍，矫正农业生产资源配置过度失衡问题。三是政策动力的支持与保障问题。农业供给侧结构性改革不是简单的口号，必须落实在具体的农业农村发展实践中，制定农业供给侧结构性改革战略只是顶层设计的第一步，还必须借助于公共政策来不断地激发政府、市场、农民、市民、专家学者等多维主体的作用，坚持从公共政策调整的角度来理解和认知农业供给侧结构性改革问题，把“农业现代化与基础设施建设”“农业扶贫与农村扶智”“绿色农业发展的出路”“农副产品去库存”“新型职业农民培育”等重要议题变成具体的政策问题，借助于公共政策工具来不断进行纠治、发展和完善。确保供给侧结构性改革能够为民所知、为民所用、为民所惠，既能保障提升农业农村发展质量，也要能保障提升民众福祉。

（二）注重践行“新发展”理念

我国农业供给侧结构性改革必须坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，坚持创新，紧紧围绕农业农村现代化建设目标，鼓励创新、敢于创新、善于创新，开拓农业农村发展新路径；注重协调，提升农业农村内部、城乡之间、地域之间资源分配的平衡度，“优化农业生产结构和区域布局，特别针对我国玉米种植面积过大和国家库存水平过高等问题，适当调减非优势区玉米种植，既有利于绿色产业发展，又可以提高玉米品质，更可以改善玉米供求关系，为玉米库存调减和市场出清创造有利条件”[18]；倡导绿色，“打造绿色生态圈，改变粗放的农业用水方式，推广节水工程，加强废旧农膜的收购力度，实施可降解农膜使用补贴” [19]，推动农业农村健康和持续发展；厚植开放，坚持引进来与走出去并举，坚持睁开眼睛看世界，不断拓展农业农村发展的国际、国内空间；推进共享，既要保障“舌尖”上的质量，也要保障改革发展成果尤其是农业农村的改革发展成果，由全体民众共享。

（三）强化和提升主体素质

在经济社会发展过程中，人是主体依靠力量，农业农村发展自不待言。我国农业产业发展的依托主体，主要是农民。比较而言，他们的整体知识素质、文化素质、科技素质较为薄弱。不可否认，农民进城的确为城市的发展注入了新的动力，但这并不意味着产业吸纳到了优质的人力资源，“大规模的农业劳动力向城镇转移是必然的趋势，但优质人力资源的单向大规模流出却在不断降低农业生产经营者的整体素质，若不合理引导优质人力资源在工农、城乡之间的配置，必然会导致农业现代化缺乏最根本的人力要素的支撑，进而导致越来越严重的城乡二元结构”[20]。受制于传统社会自然经济尤其是小农经济的影响，农业产业与技术革新进度相对较为滞缓，即便在一些领域有改变和革新，但在一定程度上还是一般意义上的独门独院式的单打独斗，没有形成整体性、协同性合力。推动农业供给侧结构性改革，务必要重视主体动能的激发，尤其是要重视新型職业农民的培育，在科技能力、管理能力和经营能力上得到提升，为推动乡村振兴战略奠定坚实的主体基础。

总之，中国的农业农村发展面临着前所未有的机遇，也面临着前所未有的挑战，机遇大于挑战。推动农业供给侧结构性改革，务要创新体制机制和政策保障机制，切实提升农业农村发展质量和发展品质，不断增进农民的获得感、尊严感、成就感，让农业供给侧结构性改革成果惠泽亿万民众。

[参考文献]

[1]祝卫东.关于推进农业供给侧结构性改革的几个问题[J].行政管理改革，2016，（7）：57.

[2]苗洁.推进农业供给侧结构性改革的探索与建议[J].农村经济，2016，（12）：16.

[3]邵海鹏.全国农业供给侧改革：关键在理顺政府和市场关系[N].第一财经日报，2017 -03 -15.

[4]约翰·格雷.人类幸福论[M].北京：商务印书馆，1984：29.

[5]翁鸣.农业供给侧结构性改革的科学内涵和现实意义[J].民主与科学，2017，（2）：28.

[6]刘奇.农业供给侧结构性改革力发何处[J].中国发展观察，2016，（7）：39.

[7]郭庆海.农业供给侧结构性改革：内涵、目标与路径[J].世界农业，2017，（3）：227.

[8]黄祖辉.我国农业供给侧结构调整：历史回顾、问题实质与改革重点[J]. 南京农业大学学报（社会科学版），2016，（6）：4.

[9]陈奇斌.供给侧结构性改革中的政府与市场[J].学术研究，2016，（6）：105.

[10]王丽洁.农业供给侧结构性改革的战略选择[J].学习论坛，2017，（1）：42.