预算管理视角下高校财务内控重点

王传悦

高校财务内控制度是高校资金使用安全的保障，通过科学有效的内控机制，才能确保高校资金用于正常途径，避免出现资金使用风险。内控制度通常以会计控制的模式反映。内部会计控制是指单位为了提高会计信息质量，保护资产的安全、完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。随着高等教育管理水平的提高，我国高校财务内控机制不断完善，内控成效稳步提高，有力地保障了资金安全和使用的合规性。但由于高校资金具体使用情况比较复杂，一些情况下，资金使用仍然存在风险。需要在内控方面投入更多精力，不断完善内控机制，使内控制度在资金使用过程中切实起到监督和制约作用。

一、高校财务内控重点问题概述

随着国家对事业单位财务管理力度的加强，各高等学校一般都形成了比较系统的内控制度。这一方面是上级主管部门的要求，另一方面也是高校自身管理的工作需要。虽然当前在财务内控上，高等学校已经有了一定的基础，但是仍然存在一些比较典型性的问题。特别是在预算管理过程中，问题是比较明显的，主要表现在三个方面。

（一）预算管理的程序不尽合理

预算管理是高校对资金预算进行管理的重要活动，关乎高校財务资源的统一配置与协调。做好预算管理，能够使资金在各个领域形成比较好的成效，在合规性、合理性、合法性等方面都符合要求。但是，一些高校的预算编制缺少实际数据支撑，预算执行缺少相关部门的配合加上预算监督考核机制落后等问题 ，导致预算管理在程序上总是难以做到比较完善，从而让程序存在各种各样的漏洞。

（二）执行不到位

一些部门对待财务内控工作的态度不够认真，在具体执行过程中没有严格按照内控制度执行，导致内控机制有名无实，难以得到有效贯彻。尽管大多数高校都建立了财务内部控制制度，但部分领导责任意识不强，对财务内控的认识不够，导致高校财务内控制度实施情况未能达到预期效果。有些高校管理层偏重于核算，而未能从体制机制、规章制度、办学理念、队伍建设、管理环境等方面加强高校财务内部控制，甚至使之形同虚设 。高校经费管理过程中有些部门对于经费使用追求效率，但是内控往往需要消耗一定的时间。因此，如果严格执行内控要求可能在效率上会给相关部门造成一定影响。一些部门为了追求效率，可能在内控方面省略部分程序，未按照相关内控规则进行监督、审查、复核，从而可能引起一些财务风险和弊端。

（三）规范不完备

内控作为合规性行为，必须建立在有法可依的基础上。当前高校财务内控制度存在的一个重要问题在于内控的规范体系建设不够完备。在预算编制、预算执行、预算评审等方面，很多高校并没有出台系统性、衔接性、科学性强的规范体系，导致内控无法可依，只能凭借一些基础原则作为内控管理依据。建立系统科学的内控体系，必须首先建立完备的内控规范体系，做到有法可依。

二、高校财务内控重点问题成因

（一）对财务内控的意义认识不够到位

当前，在一些高校内部，并没有形成一个重视财务管理的氛围，这是由高校内部管理层的管理观念导致的，在这种情况下，高校内部更加重视对教育以及其他部门的工作管理，而对财务部门的管理，大多集中于管理的结果 。在这样的背景下，很多部门对财务内控的重要性认识还不够到位，没有意识到内控作为一种基本制度，对于高校整个财务制度，以及高校整体办学事业的重要性和意义。很多部门只是简单的将财务工作解读为预算的编制和经费的支出，没有意识到在预算编制和列支之间，还需内控制度防范风险，理念上的不够重视是导致内控存在相关问题的重要成因。

（二）没有建立起有效的预算编制体系

预算编制体系是指整个高校财务运作过程当中，各部门根据预算编制要求，形成的相互衔接、协同配合、支撑的工作体系。预算体系既包含各部门编制的预算，也包含学校层面编制的预算，预算之间环环相扣，彼此间同向同行。预算体系表现为整个学校的预算分解为若干子预算，子预算和总预算之间形成较好的同向性，是围绕同一目标开展的。这样在预算之间形成了一致性，增强了预算管理的效果。但是，目前许多高校各部门之间预算各自为政，彼此之间并没有形成比较好的联通系统，导致了预算编制上可能存在着隔阂或者矛盾冲突。这一情况直接影响了内控工作的开展，使内控难以全面把握各个环节。因此，探索建立科学有效的预算编制体系，是服务内控制度，提高经费使用成效的有力举措。

（三）规范意识和规范行为不足

规范意识是指制定相关的行为规范，并依据行为规范从事具体工作，规范行为是依据规范开展的行为，但财务内控过程当中，许多高校正是因为规范体系设计不够科学，规范行为开展比较薄弱，从而导致风险的出现。规范性问题主要表现在预算控制方面，预算是否能够切实令行禁止，事关预算执行的质量。从目前我国高校财务管理预算控制的实际情况来看，高校财务预算管理和控制还是比较松懈的，这样导致的直接结果就是预算脱离了学校的实际工作情况，并不能达到良好的规范和约束效果，也不能为财务管理的具体工作提供有效的参考，在此基础上开展的高校财务管理的内控工作也就无从谈起 。为了提高规范性的作用，不断树立工作人员的规范意识，推动其从事规范，行为是提高内控绩效的重要的途径。

三、预算管理视角下化解高校财务内控重点问题的对策

（一）完善预算编制，发挥预算在内控中的关键性作用

预算管理作用不言而喻，穿梭在整个经济活动过程中。高校要按照全面预算的精细化管理模式，将预算内部管理制度完善好，加以健全。完善预算编制，使预算的各个环节更加科学，均衡，合理，让预算在内控中发挥关键性作用是解决当前高校财务内控工作中重点问题的有力举措。

预算体系应当形成协同性与衔接性，只要建立了科学合理的预算，严格按照预算执行，那么内控的成效将会相当明显，很多漏洞和风险也将会不复存在。借助预算管理平台，设置预算项目对比分析、预算项目结构分析、拨款进度分析、执行进度分析，把握全校层面的总预算和子预算，进行多层次、多维度的预算管控，跟踪动态管理。此外，财务部门开展预算绩效评价工作，如将预算执行进度、经费使用合规性等情况与绩效挂钩，激励各部门执行好预算。发挥预算绩效评价的作用，使预算真正成为管理整个高校财务制度的指引和依据，成为解决内控问题最有效的方法。

（二）提高规范的执行效果，开展事中评估

内控的一个核心概念在于按照相关的管理规范进行内部控制，对符合要求的支出，严格按照预算执行。对不符合要求的支出，坚决不予列支。是否列支，应有规范作为支撑依据。因此，提高规范的执行效果，切实做到预算层面上依法办事是回应解决内控问题的非常关键的一个环节。高效财务内控是个系统工程，健全高效财务内控体系是必不可少的步骤。一是要有“法”可依，将不断完善财务内控的相关法律法规作为基础性工作，不可松懈，以制度、规章为准绳，按章办事，严明奖惩，规范财务行为 。只有严格按照规范办事，才能使內控活动足以保障整个经费使用的全局。

在预算下达后，开展必要的事中和事后的评估，使经费的使用，始终按照预算的规定和相关内控规范的指引开展，出现偏离则予以纠正。作为财务部门，认真领会上级和学校的各项规章制度，始终围绕合规性和预算对经费进行实时管理。通过评估，使经费按照预算和规范使用，保障内控产生成效。

（三）加强内控监督力度

要加强内控制度，必须建立科学、合理、有效的监督模式。检验监督机制是否符合要求的标准，是对内控所需控制的所有环节是否都涉及到，能否对所有环节实现牵一发而动全身的效果，即将所有环节都环环相扣地结合起来 。监督和追责机制是确保内控成效的最后一道关卡。只有建立科学有效的监督机制，并且建立严格的责任追究机制，才能使整个内控制度形成充分的震慑力，防范违规使用资金的行为。

监督机制是防范各类风险的有效举措，在内控体系当中具有重要的地位。因此，解决当前财务内控工作中的漏洞，最有效的方式，最直接的途径就是不断完善、强化监督机制。高校应当建立健全内部监督制度，具体规定内部监督的程序和要求，明确相关部门、岗位在内部监督中的职责权限，确保高校财务内控制度的内部监督活动有效开展 。高校财务内控制度的外部监督主体主要是财政、审计、纪检、监察等部门。各部门应加强监督力度，定期或不定期对高校财务内控制度的建立和实施进行监督监察，揭示内控缺陷，提出有针对性的检查意见和建议，责令高校整改。审计处聘请会计师事务所等对高校进行财务内控制度审计，增强外部审计的客观性和公正性 。建立定期巡查制度和绩效评估制度，对各类经费的使用进行专门的合规性审查。以巡查、评估为抓手，依托预算编制的强制力与规范作用，提升财务内控的实际成效。通过强化监督机制，使内控制度得到有力的保障，服务高校财务管理和使用稳定开展。

四、结语

高校财务内控制度是确保资金使用合理性与合规性的制度设计。在预算管理的背景下，充分发挥预算管理的作用，使内控和预算管理相一致，以预算作为依据，开展内控工作，以预算作为资金使用合理性和危险性的客观标准，是提高内控成效的有力举措。通过对当前高校财务内控制度重点问题的分析，使预算管理成为进一步完善高校财务内控制度的重要途径。在加大执行力度的同时，高校应当进一步加强对预算管理的研究和实施，让预算管理成为高校财务内控中最有效的制度设计，结合思路和实施两个层面，使学校资金使用符合预算管理的要求，保障整体资金使用的科学性，推动高校事业发展。（作者单位为华东政法大学财务处）