建立政府向人大常委会报告国有资产管理情况制度要把握五个要点

曹华

为了贯彻落实党的十八届三中全会关于加强人大国有资产监督职能的部署要求，2017年12月，中共中央印发了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度的意见》，就国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的重要意义、基本原则、报告方式、审议程序、组织保障等作出了明确规定，并要求县级以上地方根据本地实际情况，建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度。

近年来，重庆市人大常委会高度重视发挥国有资产监督职能。2015年5月，市四届人大常委会第十八次会议听取和审议了市人民政府《关于市属国有重点企业运营管理情况的报告》。同年7月，市人大常委会办公厅向市政府办公厅印送了市人大常委会对该报告的审议意见。同年12月，市四届人大常委会第二十二次会议听取了市政府关于《重庆市人大常委会对〈市人民政府关于市属国有重点企业运营管理情况的报告〉的审议意见》研究处理情况的报告。上述实践，为重庆市建立政府向人大常委会报告国有资产管理情况制度打下了基础。笔者通过对市人大国有资产监督职能和市政府国有资产管理情况的调查研究，认为在建立政府向人大常委会报告国有资产管理情况制度中，须把握以下五个要点。

坚定方向，坚持党的领导

从中央到地方建立政府向人大常委会报告国有资产管理情况制度，是党中央加强国有资产管理和治理的重要决策部署，对于巩固和发展中国特色社会主义基本经济制度、管好人民共同财富、加强人大依法履职具有重要意义。

意见体现了党中央对加强人大国有资产监督的高度重视。目前，重庆市正在加快制定市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的实施意见。建议市人大常委会在深入调研、充分征求各方意见的基础上，形成实施意见代拟稿，经市委常委会审议通过后印发。实施意见应强调坚持党中央集中统一领导，坚持坚定正确的政治方向，紧紧围绕全市工作大局，认真落实中央和市委关于国有资产的重大决策部署，建立市委对市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况工作的直接领导机制。实施意见中应明确规定，每年报告的计划议题、听取审议报告的情况以及报告中的重大事项，市人大常委会应及时向市委请示汇报。市委关于国有资产管理情况报告的指示意见，市人大常委会、市政府及其有关部门应及时传达贯彻，确保市委决策部署得以有效执行。

着眼全面，力求摸清家底

截至2016年底，全市国有企业资产总额5.5万亿元，实现利润总额468亿元，上缴税费达442亿元。由于长期以来，全市国有资产管理采取“多头模式”，国有资产管理职能分散在多个部门。譬如，经营性国有资产由国资委监管，非经营性国有资产由机关事务局等部门监管，自然资源的监管权则分散在国土、水利、林业等部门。由于各部门管理目标、方式不同，缺乏统一的衡量标准，造成了全市国有资产存在底数不够清楚、管理不够公开透明、信息不对称等问题，客观上加大了国有资产流失风险，限制了人大国有资产监督职能的有效发挥。

建立政府向人大报告国有资产管理情况的长效机制，将有助于督促市政府捋清全市各类国有资产，彻底摸清全市国有资产家底。市政府要坚持问题导向，立足各部门国有资产管理水平参差不齐、会计统计等基础工作薄弱的实际，提出实事求是、分类施策、先易后难、循序渐进的工作方针，对全市各类国有资产进行全面清理、彻底摸查。建议由市财政牵头，将所有类型的地方国有资产纳入清核范围，建立我市国有资产分类台账、综合底账，实现国有资产监管的全口径、全覆盖。

立足实际，突出审议重点

市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况要抓住关键、突出重点，突出不同类型地方国有资产的特点。对于企业国有资产，除了报告总体资产负债，国有资本投向、布局和风险控制等基本情况外，建议在报告中重点披露国有资产重大投资项目的绩效水平，国有资本预算考核制度，收益收缴比例和使用办法，市属重点国有企业、功能性平台公司运行，重点企业的债务重组、资本重组和经营层重组，PPP项目推进等情况。针对目前行政事业单位国有资产管理中存在的国有资产性质难辨别、管理机构分工模糊、内控机制不健全、单位间缺乏资源共享机制等问题，建议重点报告行政事业单位资产负债总量，管理制度的建立和实施，无形资产管理措施，资产配置、使用、处置和效益，推进管理体制机制改革等情况进行报告。针对资源类国有资产所有权主体不完全明晰、市场准价体系不健全、运行效率低下、易受到掠夺性开发、流失严重等现实问题，建议重点报告资源类国有资产总量、优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明建设等相關重大制度建设、自然资源保护与利用等情况。

市人大常委会在听取和审议报告中应有针对性地关注以下几方面问题：一是贯彻落实中央和市委有关国有资产重大决策部署和方针政策，市政府及有关部门在完善国有资产管理体制，落实企业分类改革、混合所有制改革，推进供给侧结构性改革、国有资产管理体制改革，优化国有资本布局结构，健全现代企业制度等方面的工作情况；二是围绕全市中心工作，推动全市经济社会发展方面的情况。例如，国有资产服务全市高质量发展，助推全市内陆开放高地建设，推动以大数据智能化为引领的创新驱动发展、乡村振兴战略、基础设施建设、改善和保障民生、精准脱贫、长江经济带生态保护，防范化解重大风险等方面作出的努力及存在的问题；三是国有资本保值增值，建立和完善防止国有资产流失制度，国有企业兼并重组、破产清算等国有资产处置以及国有资产收益分配等需要重点关注的问题；四是国有资产审计查出问题整改落实情况。

注重实效，完善报告程序

建立完整的报告流程。审议报告前，市人大常委会应组织开展视察或者专题调研，并由市人大有关专委会或市人大常委会有关工作机构负责收集整理各方面意见和建议，交由市政府研究并在报告中作出回应。市政府报告应在市人大常委会会议举行前，广泛征求有关专工委、常委会组成人员的意见。审议报告时，政府相关部门负责人应到会听取意见、回答询问。审议报告后，市政府应将审议意见分解细化到相关部门研究处理和整改，并在规定期限内向市人大常委会报告研究处理情况以及存在问题整改和问责情况。

综合运用专题询问、工作评议、质询和特定问题调查等方式，形成“全链条式”的国有资产监督体系。如，在听取和审议国有资产管理情况报告的基础上，对国有资产处置，特别是涉及金额巨大的国有资产处置等问题进行专题询问，由政府有关部门对人大代表、常委会组成人员乃至社会公众充分说明情况；定期对国有资产管理、运营状况开展工作评议；结合财政预决算监督，强化对国有资本经营预算监督，在市人大财政联网监督系统中，拓展国有资产监督功能模块，建立适应国有资产管理的风险预警机制，强化实时监督、过程监督；对国有资产管理运营过程中出现重大失误的，应果断行使质询权，必要时可依法作出决议，市政府应当在决议规定期限内，将执行决议情况向市人大常委会报告，对造成国有资产流失或其他损失的机构与个人，及时问责并追究其法律责任。

整合资源，充实监督力量

及时配备专业人员。市人大有关专委会和常委会工作部门应及时配备经济、审计、管理等专业工作人员，对国有资产管理情况开展定期或专项监督，负责国有资本经营预算的审查，切实加强国有资产监督工作力量。

充分发挥代表作用。组织市人大代表和常委会组成人员，开展对企业国有资产法、预算法、审计法、重庆市预算审查监督条例、企业国有资产监督管理暂行条例等相关法律法规的学习培训；聘请相关领域专家，开展审议前的报告预读辅导或专项论证会议；及时将国有资产管理情况报告及审议意见、政府对审议意见研究处理情况或执行决议情况的报告，向市人大代表通报，充分征求代表的意见建议。

充分利用第三方资源。注重发挥审计机关作用，通过每年专题听取审计工作计划汇报的方式，与审计机关一起交换意见、论证推敲，根据听取国有资产管理情况报告的内容，确定当年国有资产审计重点。建立与市国有资产审计办公室的沟通联系机制，及时核实比对国有资产管理数据的准确性、真实性，督促其将国有资产审计范围，从目前的市属国有企业国有资产拓展到所有类型国有资产，逐步实现国有资产审计全覆盖。发挥第三方独立性、专业性优势，委托知名会计师事务所、审计事务所等第三方机构，对我市国有资产负债情况、运营状况、管理情况开展综合评估，为人大监督提供客观依据。

（作者单位：重庆市人大常委会研究室）