设区市地方立法权存在问题分析

周广通

摘 要：党的十八届四中全会提出要完善立法体制，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题的决策程序，健全有立法权的人大主导的立法工作的体制机制，但在具体操作中还村在一些问题，本文试从多方面加以解决。

关键词：地方立法权；地方人大；立法

根据党的十八届四中全会决定精神和新修正的立法法的规定要求，全国所有284个设区的市被全面赋予地方立法权。应当肯定，赋予设区的地市立法扩容，有利于完善我国的立法体制和法律体系，推进社会主义民主法制，提高地方依法治理的水平，促进区域经济社会的协调发展；但从现行法理和工作实践角度看，大部分设区市仍不具备承接地方立法的必要条件。目前设区的市承接地方立法面临的困难和问题值得我们加以重视和思考。

一、存在的问题分析

第一、地方法治碎片化的出现

作为单一制国家，我国的法治是一个统一和谐的系统，各地方法治属于子系统。而地方立法权的普遍赋予，在地方立法普遍开花的情况下，“各子系统往往受其功能角色的限制，容易将注意力只放在其自身所辖领地内，从而破坏系统的整体性并割断与其它子系统的联系”，针对相同或相近事项，将出现几百部法律法规规范，相互间矛盾冲突在所难免，更形成了法治建设中的地方化、碎片化现象，给国家的法治统一，甚至给一个省级区域的法治统一都带来了巨大挑战，如此下去，将损伤法治的权威，也给执法、司法和守法带来困难，使得良法之治目标难以实现。

第二，立法质量的担忧

一是立法机构不健全。眾所周知，以往享有地方立法权的49个城市，包括直辖市、省会城市、经济特区所在地城市等等，基本是省辖市，其一般经济文化比较发达，人大常委会的组织机构比较健全，普遍设有专门的立法工作机构；而此次新扩容的设区的284个市，情况各异，基础较差，大多没有专司立法的专门委员会或者是工作机构，法制方面的相关业务主要由政法委员会承担，机构设置、资源保障等硬条件不到位。

二是缺少立法专业人员。目前除了省会城市和较大的市外，设区的地市一级人大及其常委会人才储备先天不足，人员编制过少，普遍缺乏熟悉立法理论与实践的人才；原承担内务司法和法律监督的政法工作委员会人员构成不尽合理，多数长期从事行政管理工作、不是法律本科毕业，不具备相关法律专业知识，缺少立法实践，对地方立法程序、内容、要求不甚了解；在常委会组成人员中有法律背景出身或从事过法律事务的更是少之又少，立法能力有待提升。

三是缺少立法经验。设区的地市一级人大及其常委会由于过去没有立法工作基础，也从未从事过立法实践，没有立法经验，现在猛然面对地方立法授权，在机构设置、人员配备、要素保障等各方面条件都不成熟。

第三、缺少立法评估机制

从全国设区的市的实际情况看，普遍缺乏立法评估审查机制，无论从事前的立法准备、立法资格审查和立法授权，还是事中立法启动、立法征集、立法起草和立法审议，以及事后立法备案审查、立法检查、质量评价体系不完备。按理说新的法规颁布实施一段时间后，根据执法部门、执法相对人和人民群众对法规的反映情况，应当开展立法质量评价活动，及时了解法规制定出台后的执行落实情况，掌握法规与客观实际是否适应等情况。但由于没有建立起完整的立法评估和质量跟踪问效制度，立法部门对法规制定出台后究竟取得了什么效果、产生了多少经济社会效益等并不真正掌握。法规出台后，其所调整的社会关系是否发生变化也不了解。具体到法律条款是否具有可操作性、权利义务是否明确、部门职责设定是否恰当等都不十分清楚；尽管在地方立法中，赋予了省、直辖市和自治区人大常委会对设区的市的地方性法规进行事先性合法审查的权力，但是这种审查并不能完全排查掉违背立法法的情况。在此情况下，现有的事后审查评估机制难以有效、较快地解决地方性立法中对公民权利的侵害。如果审查评估不到位，难免有更多的“不合格”法律出台，造成法律之间相互打架，并给公民戴上不必要的枷锁，这就很难保证立法的质量和水平。

二、完善的对策

第一、建立人大立法的相关工作机制

一是设置立法机构。地方立法是设区市新增的一项重大事项，需要有一个专门的机构，地方性法规的制定应由人大常委会的一个专门委员会承担。设区的地市一级人大常委会应增设新的专门委员会，并提供必要的工作经费和物质保障，作为人大及其常委会承办立法具体事务和依法统一审议法规案的工作机构——专司立法职责。

二是配备充实专门的人员。考虑到设区的市承接地方立法的长久性以及开展地方立法的重要性、专业性、技术性规范要求，首先应从有关方面选配一定数量、熟悉立法理论与实践、具备立法专业知识或经验的人员；其次要加强法律专业人才储备、引进和培养，优化人员结构，构建专业立法队伍，生成立法能力。

三是建立立法专家咨询库。面对地方立法复杂艰巨的任务要求，仅仅依靠人大自身能力显然不够。设区的地市应积极借鉴全国和省级人大的成功做法，积极筹建立法咨询专家库，多方选聘聚集一批政治素质好，熟悉法律业务、语言文字、环保、城建、城管等方面的技术专家、独立学者，组成一个作为独立于政府部门的立法顾问团队，依靠这个团队提高立法技术，进行立法分析论证，为立法工作提供咨询服务同时应根据人大专门委员会、工作委员会的需要，选取有关法学、财经、教科文卫、城建环保、司法、农业、民族宗教等各个领域、各个层次的专家学者，组成专门的人才队伍，为立法工作开展提供了人才支撑。

第二，逐步提高新增立法权的市的立法能力

一是提前着手，做好准备。各设区的市人大及其常委会，应该提前规划，事先搞好调查研究，与党委、政府等部门加强协调，向省级人大上报工作方案，尽早获得立法授权，并积极做好立法前的各项准备工作。

二是加强培训，提高素质。有针对性地对人大常委会组成人员、人大代表以及人大机关工作人员进行法律知识培训，逐步提高法律素质，尤其是要加强立法人员的学习、培训与辅导，使其尽快熟悉地方立法的程序内容和技术要领、规范要求，进而提高审议能力和立法技术水平。

第三，完善人大主导立法的制度体系

一是适时制定地方立法条例。在立足本地实际、借鉴外地经验的基础上，围绕启动和开展地方立法工作，制定切实可行的立法程序、立法技术规范等相关工作制度，对立法的原则和指导思想、立法权限和范围、立法计划的编制和法规草案的起草、市人民代表大会立法程序、市人民代表大会常务委员会立法程序、法规的报经批准公布、法规的解释修改和废止、法规的适用与监督等做出明确规定，促进立法工作的制度化、规范化、科学化。

二是建立立法规划计划的督导制度。立法规划、计划制定后，人大及其常委会应将年度立法项目逐项分解，明确起草重点和要求，督促相关部门按要求实施。

三是完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，进行立法项目征集，广泛分析论证，开展立法协商，充分发挥人大代表、政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。

四是健全立法机关和社会公众沟通机制。健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善地市向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，对涉及面广、情况复杂的立法项目可委托第三方起草法律法规草案，防止地方保护和部门利益法制化。