中国古代监察制度的现代启示

梅少粉 谢静

[摘要]党的十九大胜利召开，反腐利剑再次高悬，“无禁区、全覆盖、零容忍”的要求明确了党中央反腐的姿态。从坚定不移“打虎”“拍蠅”“猎狐”，到定“不敢腐”的目标、扎“不能腐”的笼子、筑“不想腐”的堤坝，铁腕反腐交出了沉甸甸的成绩单。与此同时，反腐问题在预防、处理和监督层面逐渐制度化，既有党章、准则和条例的“硬约束”，也有意识、责任和道德的“软警示”。监察制度也是吸吮着五千多年中华民族漫长奋斗积累的文化养分而逐渐形成的。考察中国古代的行政监察，其防范机制、处理方式和监督反馈对当下中国的行政监察具有重要的现实意义。目前，我国正在推行监察体制改革，对我国古代行政监察制度的考究必将有助于改革的推进，优化政治生态。

[关键词]十九大；反腐；监察

[中图分类号] D630.9 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2018）03-0026-04

监察，作为国家政治生活的重要环节在推进反腐倡廉、优化政治生态方面责任重大。中国古代监察制度是为了监察政府官员，维护国家统治秩序的制度，并在各个朝代中都有着不同的完善与发展。为了巩固封建君主专制统治，统治者精心制定了一套完备而又严密的监察制度。十九大报告中指出，要坚持全面从严治党，严明党的纪律，强化党内监督，以零容忍态度惩治腐败。与此同时，反腐问题在预防、处理和监督层面逐渐制度化，既有党章、准则和条例的“硬约束”，也有意识、责任和道德的“软警示”。监察制度和中国其他的政治制度一样，也是吸吮着五千多年中华民族漫长奋斗积累的文化养分而逐渐形成的。所以，考察中国古代的行政监察，特别是其防范于未然的事前安排、多层次监察的事中处理、多方位奖惩的事后规范等方面，将有效助力创新完善监察监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。

一、防患于未然：多渠道预警降低腐败可能性

为了使监察工作更好的落实和防止腐败行为的出现，中国古代监察制度分别对监督主体和客体提出了要求。

一方面监督主体要明确自身职责和权限，提高职业素质。宋代的监察制度在历代形成的监察制度中具有标志性的地位，其标志在于监察主体的职责极为明确。仅以御史台机构设置为例，由侍御史、殿中侍御史和监察御史分领其责，下设台院、殿院和察院三院，台院的主要职能是纠举朝廷百官；殿院“掌朝列班次之整肃，对乱班者加以弹劾”，即对于越权、缺位、滥用职权的文武官员进行弹劾；察院是内察六部，外察郡县、观察民情，按巡官吏，惩治奸滑。三院各司其职有条不紊。各个监察主体在行使职能前应确定自身职能，避免权责交叉、推诿扯皮、职能不清的现象出现。

自隋朝御史职权发生部分实质性变动开始，监察御史的品级地位都比较低下。唐宋宋朝时为从七品，明朝时为正七品，请同明治，乾隆时提高为五品官。监察官员品秩不高而权限广，上至公卿宰相、下至普通官吏的违法失职均可弹劾。监察官员位卑权重，以小制大。监察制度能否有效发挥效用在很大程度上取决于监察官员素质的高低，因此在监察官员的选任过程中都有严格的要求。既要求监察官员在品质上要公平公正、清正廉明，又必须在政绩上要有所成就，具有丰富的工作经验。为了保证监察队伍的质量，古代监察官长期处于“位卑权重”的状态，并注重其为官能力。我国可参照宋朝御史的任用制度以解决当下行政监察人员素质参差不齐的问题，从而建立一套更加完善可行的监察人员选拔和任用制度，深化监察体制改革工作的调度和指导，提高监察队伍的行政监察能力，确保改革工作方向正确、推进有力、取得实效，将工作与实际结合，同时定期或不定期的对监察工作人员进行针对性、专业性的培训与教育，切实了解和熟知自身的职能与责任，提高职业素质和服务能力。譬如在公务员选用制度上，我国将笔试与面试相结合，综合考量考生的品质素养，有效提高了行政监察人员的质量。

另一方面，对监察客体加强廉政思想教育。古代官员管理制度要求官员“勤政廉政”，定期汇报思想工作，自省其过，接受监督。上级部门要坚持对被监察部门的工作人员进行思想教育，引导各级工作人员树立“有功不庆功犹在，有短不揭后患多”的自律意识，积极履行工作职责，遵守工作的相关制度规范，并且自觉接受各级监督，主动将学习、工作、生活等各个方面置于组织的制约和监督之下，将自己的工作透明化。正确对待权力，主动接受监督，促进廉洁自律。被监察人员牢固树立政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，切实提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力和解决自身问题能力“五种能力”。千里之堤毁于蚁穴，思想教育要及时，每周每月定期谈话，了解思想动态，做到防患于未然，加强廉洁自律，切实履行职责，推动廉政建设和反腐败斗争深入开展，让工作人员不愿贪腐不敢贪腐不想贪腐。教育工作人员不仅珍惜前程，对自己负责，而且怀有党性，为党和人民负责的信念。

二、事中即觉：多层次监察机制及时校正保障实施

监督主体对监督对象在进行某项行政管理活动过程中的监督和管理，通过中期督察，有助于了解工作进程和工作人员的积极性，增强各级人员的责任意识和廉政意识。

（一）保证监察机关的独立性，精简机构，强化监督

在工作人员进行行政管理活动出现问题时，监察机关在行使其职能时应保证其相对独立性，权责独立。我国古代监察机构具有较高的独立性，一方面是监察管理机制的垂直性，直接由皇帝进行领导，避免了上级长官的干扰，有利于监察职能的高效实施；另一方面在职权行使的过程中由于其独立性，一定程度上保证其权威性，从而对官员进行有效监督。

然而当下中国的监察机关实行的是以“块”为主的双重领导体制，既受上级主管部门的业务指导，又受同级行政机关的间接领导，确保社会主义法制的统一和各级政府对行政监察工作的领导，但使得行政监督部门缺少了相对自主的权力，也在一定程度上影响行政监察机关的独立性、权威性。十九大报告指出，中央纪委监察部参加议事协调机构由125个减至14个，在不增加建制编制的前提下，将纪检监察室从8个增加到12个；省级纪委、监察厅（局）参与议事协调机构由4619个减至460个，把力量集中到主责主业上，及时转职能转方式转作风，确立监察机关重要性和权威性。

在推进监察体制改革的进程中，要立足于基本国情，保证监察机关的独立性，使之监察人员能够独立行使监察权，避免上级或同级领导的干涉，以此增强监察效果；精简机构，防止机构臃肿，便于监察力量的集中，责任的清晰。

（二）建立完善的监督体系

宋代御史监察机构的内部监督相对比较完善，形成了垂直的监督和同级之间互相监督的架构，但仍有不足的方面，中央权力过于集中，没有第三方和公众的舆论监督等等。我国当下的监察体系仍然面临着许多问题，党的领导弱化、建设缺失、全面从严治党不力，监督渠道和方式有限，监督权限不够明晰，纪律不够严明，管理不够严谨，为此，应建立一个完善的监督体系，强化党内监督，全面从严治党再部署再出发。一方面，完善组织内部监督。落实党中央委派稽察员和巡视员的制度，贯彻中央巡视“回头看”，不是“回眸一笑”而是“回马一枪”，将工作落到实处，创新方式方法，发挥中国特色社会主义民主监督与党内监督相结合，不断增强针对性，保持震慑力，严厉打击腐败。在推进中央单位的巡视工作且深化落实省市县的巡察工作的过程中，避免形式主义，走过场等不良风气。中央与地方各级监察机关之间要加强配合，相互合作、相互支持，统一管理，提高效能。

另一方面，健全组织外部监督。首先，公民参与的过程是行政监督的重要组成部分。坚持和完善民主推荐、民主评议等制度，采用多种途径让群众参与政治生活中，增强监督的广泛性。畅通群众监督绿色通道，定期进行民意调查，对政府机关的信息公开透明工作进行有效评估，加强对监察人员的绩效考核，多方面、多形式、多渠道、全方位地听取群众的意见。其次，随着“互联网+”时代的到来，媒体的舆论监督也显得尤为重要。在很大程度上引导着社会的走向，媒体作为第三方监督，在信息传递上具有社会性、广泛性、迅猛性等特点，在监察监督过程中发挥着重要作用，对权力行使者的不良行为进行有效监督，规范政府机构工作人员的行为。再次，设立专门的组织对政府相关机构进行有力监督。建立监督委员会，强化监督职权的权威性和独立性，推进监督体制改革，加强监督系统的自我约束的能力，从而避免权力的腐败与职权的滥用。

（三）各监察主体应分工明确，建立严密完备的监察制度

目前我国的监察机构，一方面由于权限不明、职责不清而未能进行有效严密的监督，出现了职能范围交叉和管理空缺现象，致使发生事故时各个组织不能及时承担责任，互相推诿扯皮。另一方面因为监察机关臃肿重叠，体制内的工作程序不一致，管理方法不统一以及各级监察机关与同级政府之间的权威性不同，而出现处理意见不一致、不协调、错位等现象。因而明确监察主体自身职责，健全相应的工作制度显得尤为重要。

取宋代御史台监察制度之精华，并建立适应当今时代需要的监察制度。第一，监察机关以德为先、立根固本，制定廉洁自律准则。积极主动发挥监察机关事前、事中、事后监察的效力，坚决杜绝失监、弄虚作假、贪污受贿行为的发生，充分吸收宋朝监察“无人不受监，无处不受察”的优点，建立一个清正廉明的监督环境。第二，密切联系群众，引导公民参与。随时向社会公开事实真相、监察进展和处理结果，使过程公开性和透明性，坚持从群众中来到群众中去，通过问需于民，引导公民主动、有序参与与表达诉求，畅通群众监督渠道，密切联系群众，增强民众对党和政府的认同感和归属感，提高党和政府的向心力、凝聚力。第三，强化制度建设，推进标本兼治。将深化改革和制度创新有机结合，要坚持问题导向，细化有效的做法，提高制度的针对性和有效性。坚持优先探索实践，在工作经验的实践基础上不断地完善监察体系。在制度体系建设中落实法律规定，协调党和国家法律法规，加强制度的可操作性，落实到基层建设中，遵循有效管理的原则，制度与制度之间要配套不可有自相矛盾之处并且制度的规定切记过多抽象的要求，实践与理论相互促进、相得益彰。

（四）建立官员绩效考核体系

历朝历代对监察官员都有相应的绩效考核辦法。在元朝，每年年中由有关机关“考其功效”。考核标准是：凡“使一道镇静，谙知大体，所察得实，民无冤滞为称职者，罢黜除名”。“洪武《大诰》中对受贿御史凌迟示众，罪轻者足戴镣铐问事”。古代的种种规定，对于提高行政效率，倡导廉政之风，防止监察官知法犯法、徇私舞弊都具有重要意义。与当下党和政府反腐倡廉，严厉打击贪污腐败官员无作为不作为的现象有着很好的借鉴意义。建立完备的考核体系，提高监察人员的素质和工作效率，官员的绩效考核制度也就显得尤为重要。在坚持绩效考核为中心的基础上，进一步重视对工作的行为规范、生活作风、群众认可度、廉洁自律等情况进行全方位、多角度、多层次的监督和考核，防止部分思想意识不高、自律性不强的领导干部一味追究政绩、政府形象致使豆腐渣工程、形式主义的出现等等。最后依据定期或不定期测评考核结果来评定政府官员的政绩，对其进行奖惩或职位的升降，以此调动工作人员的积极性并积极引导各级工作人员干实事的优良工作作风。

三、亡羊补牢：健全多方位奖惩制度和完善的法律法规

（一）建立合适的奖惩制度及保障措施

一方面，责任追究要抓实，加强对工作人员的监督管理，严肃查处违法违纪违规案件，对于违法失职的人员进行思想教育并加大惩罚力度，让工作人员不敢懈怠工作、不敢腐败、不敢专权、不敢失责的工作态度，从而达到严肃纪律、整顿作风、教育其他干部的目的。事后惩处是一种手段，但不能根本解决问题的，从源头上做出规范，解决问题，才能标本兼治。

另一方面，建立激励机制和保障机制。建立公正平等的激励机制，表扬先进，激励后进。通过各种满足工作人员需求的激励措施调动监察人员的自觉性和积极性，将工作绩效与激励机制挂钩，物质奖励与精神奖励相结合，奖励与惩罚相结合，最大限度地提高整个组织的监察效率。实现工作目标与个人需求的有机结合，更好的履行工作的职责。实现工作目标和个人需求的有机结合，更好地承担起工作的责任。

目前，对于监察人员的保障问题在我国还未出台过相关的法律法规，这种制度的缺失，在一定程度上难以切实保护到监察人员以及家人的利益，易遭到上级的恶意打击报复和威逼利诱，致使监察工作难以开展，监察人员畏畏缩缩，行政监察效率的低下。因此，应当尽快建立和完善监察人员及其家属的保障机制，一方面是监察人员的薪酬待遇、职业晋升空间、福利津贴等保障，另一方面是在监察人员行使监察权力的独立性、合法性、权威性甚至人身安全的保障。使监察人员职位稳定，享有高度的职业安全感和身份上的独立性，才能更好的调动他们的积极性，做好监察工作，无后顾之忧。

（二）完善监察的法律法规

历代统治者们对监察立法都十分重视，明朝厂卫制度的教训，相继出台《大明律》《律令直解》，规定了防止官员犯罪的条款，建立了严密的监察法律体系。可见完备的监察法律是监察权得以高效发挥的基础。以古鉴今，反观当代中国，在行政管理活动过程中出现的法律空挡容易造成监察工作不必要的阻碍。在开展监察工作时的合法性、权威性以及严肃性的争议，整个监督机制也缺乏相应的监管标准，致使监察活动没有法律法规可以遵循，从而导致监察制度徒有其表。对于当下正在发展的中国，为适应情势的多变性，应对《行政监察法》适时增补相关法律法规、实施细则、一系列的配套规章制度等，对监察机关的职能权责进行具体的阐述和定义、监察活动的工作秩序进行详细的规定和完备、监察官员的选拔任用进行不断的丰富和发展，从而使行政监察工作有法可依、有法必依、违法必究、執法必严，贴合中国特色社会主义发展的现状，切实保证行政监察职能的充分发挥。

（三）建立“不敢腐、不能腐、不想腐”的机制

通过对整个监察活动的了解，让各级工作人员充分认识反腐败斗争形势依然严峻复杂，也充分感受到党对反腐败工作坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，力度不减、节奏不变的决心，在工作中看到为人民服务的工作人员，就会“见贤思齐焉”，看到违纪违法干部忏悔录的反面教材，就会“见不贤而内自省也”，做到“有则改之无则加勉”。配套了相应的法律法规，就要切实去实行，严厉打击贪污腐败不作为等不良行为，做到“不敢腐”。深化改革和创新的进程，真正落实监察机制相关的制度、法律法规，以此规范领导干部的行为，从根源上防止政府工作人员以权谋私，做到“不能腐”。加强党员领导干部的思想政治建设和道德修养，树立廉洁自律的服务意识，拥有正确的世界观、人生观、价值观，对领导干部进行定期或不定期的理想信念，道德情操以及行为规范的培训与教育，控制个人的私欲，做到“不想腐”。切实构建“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉”的机制，强化警示教育。

十九大报告中明确提出，反腐败永远在路上，要坚持标本兼治、内外兼收，夺取反腐败斗争的压倒性胜利。这一方面要求增强党的自我净化能力，另一方面要求加强监察监督机制。依国家监察法行事，更要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。同时，更不能忽视中国传统政治制度的优势，择优而用，从中国古代监察制度中汲取有益成分。

责任编辑：邓小龙