营改增全面实施后地方财税体制现状及对策

高楚云

[摘 要]2012年1月1日，我国开始启动营业税改增值税（简称“营改增”）试点，经过4年多的改革和过渡，自2016年5月1日起，“营改增”试点在剩下的建筑业、房地产业、金融业、生活服务业全面推行，这标志着在我国已有66年历史的营业税彻底退出财税舞台。这是1994年分税制改革以来，财税体制的又一次深刻变革。全面实施营改增，不只是简单的税制转换，它有利于消除重复征税，减轻企业负担，促进工业转型、服务业发展和商业模式创新，是一项“牵一发而动全身”的改革，是深化财税体制改革、推进经济结构调整和产业转型的“重头戏”，对地方财政收入和地方税体系将产生重大影响。本文就“营改增”对地方财税体制的影响入手，进而提出了具体的应对之策，以期促进“营改增”取得全面成功。

[关键词]营改增；地方；财税体制；对策

[中图分类号]F812.42 [文献标识码]A

税收是我国财政收入的主要来源，也是我国政府通过财政政策实施宏观调控的重要手段。税收按照征收对象大致分为五类：流转税、所得税、财产和行为税、资源税、特定目的税。增值税和营业税都属于流转税，1994年我国进行了分税制改革，将中央和地方财政收入税种进行了划分，将增值税作为中央和地方共享税，营业税作为地方税。2012年开始实施的“营改增”试点启动了我国新一轮的税制改革，但自“营改增”试点以来，更多的分析是对纳税人的影响和政府的减税效应，较少分析“營改增”对地方税源的影响和后果。事实上，“营改增”是将地方主体税种营业税改成中央与地方共享的增值税，它使地方财政面临巨大的挑战。因此研究“营改增”对地方财税体制的影响程度，探讨如何建立科学的地方财税体制，具有非常重大的意义。

1 什么是“营改增”

“营改增”是指以前缴纳营业税的应税项目改成缴纳增值税，增值税只对产品或者服务的增值部分纳税，减少了重复纳税的环节，是党中央、国务院，根据经济社会发展新形势，从深化改革的总体部署出发做出的重要决策。营业税改增值税主要涉及的范围是交通运输业以及部分现代服务业。改革之后，原来缴纳营业税的改交增值税，增值税增加两档低税率6%（现代服务业）和11%（交通运输业）。截至2015年底，“营改增”累计实现减税6412亿元。

2 全面营改增后地方财税体制现状

在实行全面“营改增”以前，我国营业税与增值税并行，产生了不同税种重复征税的问题。在这种税制格局下，不利于我国经济的发展。实行全面“营改增”后解决了重复征税的问题。但同时，全面“营改增”对现行地方财税体制产生了很大的冲击，主要体现在以下几个方面：

2.1 地方税主体税种缺失，财政收入减少

全面“营改增”以前，地方负责征收的税种包括营业税、个人所得税、企业所得税、资源税、印花税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税等13项，其中营业税是地方税收的主要来源。1994年，地方全部公共财政收入中，税收收入达47319.08亿元，其中营业税15542.91亿元，所占比例高达32.85%。2000年以后，营业税占地方税收比例不断上升，2004年达到最高位34.71%。此后一直维持在30%以上的水平，是地方政府最主要的税收收入来源。而随着“营改增”的全面实施，营业税被增值税完全取代。为了解决地方税源的问题，按照《营业税改征增值税试点方案》（财税【2011】110号）的通知的精神，目前对过渡期内的试点地区实行若干补偿措施：一是新增收的增值税部分由中央返还给地方，而不是按比例分成；二是税改后原行业归属地方财政的收入分配保持不变。从短期来看，这些举措有利于改革的顺利推行；但从长远看，地方税收体系中主体税种的缺失，将直接导致地方财税体制稳定性受到影响，减少地方的财政收入，不利于地方政府履行公共服务的职能。

2.2 全面营改增后地方政府财权事权失衡

1994年分税制改革以来，地方拥有了一些税种的税收征管权，但是税权仍然高度集中在中央，地方政府不能根据当地的经济发展状况，因地制宜设计新的税种，这在一定程度上阻碍了地方政府组织收入的积极性。这些年来，地方政府的事权不断加大，财权却层层上移，地方政府在很大程度上要依靠中央的转移支付来维持运转。随着“营改增”的全面推行，地方财政收入规模减少，但相应的事权并没有减少，因此导致地方财政收支更为紧张。以2015年的数据为例，2015年地方税收收入额为62661.93亿元，在全国税收中所占的比例为 50.16%，2015年地方财政支出额是150335.62亿元，在全国财政支出中所占比重是85.5% ，2015年地方税收收入额只能满足地方财政支出需要的41.68% 左右，资金缺口非常大，只能依靠上级政府的转移支付。“营改增”全面推行之后，在适当调增增值税分享比例的基础上，地方政府分享的增值税税收收入绝对数额虽有所提高，但仍不足以弥补取消营业税所带来的损失，由此在一定程度上导致地方政府财政收入的减少，进一步扩大了财政收支缺口，加剧地方财权与事权失衡。

2.3 地方税收征管体系不完善，征管难度加大

一是国税与地税的信息共享不及时。“营改增”后，地税部门不再掌握新增加的“营改增”征管数据。由于缺乏国地税部门信息共享机制，增加了征纳成本、降低了税收征管效率。二是以票控税的征收手段逐步弱化。现行的地方税种数量虽多，但基本上都属于“小、散、难”税种，收入弹性低，不能保证为地方政府带来稳定的税收收入。目前，税收征管法的实施还不够畅通，“以票控税”的手段在税收管理实践操作中效果较好。“营改增”后，纳税人不再使用地税发票，地税机关失去了“以票控税”这一行之有效的重要管控，执法手段逐步弱化。同时，由于不管理流转税，地税部门难以及时、便捷地掌握纳税人的经营变动情况，加之部分纳税人主动纳税的意识较差，导致地税部门征管工作难度加大。

3 全面营改增背景下，地方财税的应对之策

3.1 培育地方新主体税种，完善地方税制结构

从理论上的角度来看，主体税种应具备以下三个特征：第一，税基的非流动性；第二，税源的广泛性；第三，税基的稳定性。财产税的开征有着悠久的历史渊源。目前仍然被很多国家采用。选择财产税作为地方财税的新主题税种是由其自身的优越性所决定的。首先，财产税税源流动性低，随着近年来我国经济的发展，财产税有着非常广阔的税基。其次，对财产税的征收必然涉及资产的评估，而地税部门更接近征税对象，能更快更便捷地掌握征税信息，不仅降低了征税成本，而且提高了征税效率。全面实行“营改增”后，为了减少营业税的取消对地方财政的冲击，一方面，应同步进行财产税体系的建设，构建出以财产税为新的主要征税对象，完善房产税立法，并且可开征遗产税，提高财产税在地方税收中的比重。另一方面，加快改革企业所得税和资源税的建设，并建立地方消费税。

3.2 科学划分税收管理权限，优化地方税权配置

第一，合理划分不同层级政府的事权。在我国现行的法律法规中，中央与地方政府的事权与财权的划分并不很明确，上级政府可以凭借着地位的优势将属于本级政府的事权推给下级政府，层次越低的政府反而承担更多的义务。而财权的合理划分必须以政府事权和支出责任为基础，因此需要尽快明确各级政府和事权和支出责任。第二，适度赋予地方一定的税收立法权。立法权应以中央集权为主，地方适度分权为辅。但是关于国家调控的主要税种应集权于中央，一些影响较小的税种的立法权可以下放到地方。同时，地方税收立法权应有相应的制约机制，不能与中央税收立法内容相抵触，并且应上报给全国人大和常委会备案。第三，依法保障地方税收收益权。一方面，在地方税收收益权的依据上，应该是全国人大及其常委会制定的法律，而非国务院的行政法规或者行政决定。在法治国家，权力是法律的产物，只有通过法律将地方的税收收益权固定下来，才能对中央政府形成有效的约束，更好地保护地方政府的预期收益和长期规划。另一方面，在地方税收收益权的内容上，应该加强地方税体系的分级分层建设，优化地方税的税制结构和税收规模。

3.3 加快税收征管体制改革，深化部门合作

3.3.1 推行信息管税

信息管税就是充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，增强税收风险防范理念，完善税收信息管理机制，完善税源管理，加强业务与技术的融合，提高税收征管水平。要破解地方税收征管面临的信息不对称问题，必须紧紧抓住“营改增”后社会经济活动透明度提高的契机，以涉税信息为纽带，形成信息收集、信息处理、信息维护和综合治税等无缝对接的闭环系统。一是按照相关性和有用性原则，规范纳税人信息报送的时间、格式和内容，运用网厅申报、格式文件导入和手工录入等方式，将纳税人信息完整无误地录入金税三期系统。二是设立专门的涉税信息管理机构，负责收集、整理、派发各类涉税信息，并對系统内部涉税信息管理工作进行督查指导。完善金税三期的涉税信息管理模块，运用信息手段，对涉税信息的准确性和合法性进行比对审查，为开展税收后续管理服务。三是落实“互联网+税务”行动计划，利用信息技术改造，创新税收征管业务，促进业务与技术的有机融合，推进电子税务局建设，打造智慧税务生态。

3.3.2 加强部门之间的协作

目前，我国国税和地税两套机构分设，两大部门在信息共享上仍然存在障碍，税收征管共享机制非常薄弱，造成了税收征收成本过高，征收效率不高。因此。第一，加强国地税的协作。要进一步明确划分国、地税机构职责权限，发挥各自的专业优势，避免职责交叉情况的发生。日前，国务院印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》和《国税、地税合作工作规范》，对国税、地税服务职责划分、执法整合、信息共享上作出了进一步的部署和安排。第二，注重多机关、多部门、跨行业的横向联网。由于“营改增”涉及多种行业增值额以及进出口额的确定，应尽快扩大税务部门与有关部门间的合作，实现税务、工商、海关以及银行等多部门信息共享、管理互助、信用互认。 第三，加快推进税收征管法的修订和实施，规定第三方向税务部门提供涉税信息的法定义务。

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