土地增减挂钩项目县级工作机制研究

赵晖 孟婷婷 高贵芳 马鹏 卢英涛 李环

[摘要]土地增减挂钩试点工作承乡接城、助推发展、造福农民，是一项促进城乡统筹发展的好政策，在缓解建设用地压力、加快城镇化的同时，有力促进了城乡土地资源、资产、资本有序流动和互补互助，较好回答了新农村建设“钱从哪里来”、“人往哪里去”等瓶颈问题，给项目区农民群众带来了实实在在的实惠。这一政策已由最初的解决城镇建设用地不足矛盾，演进为统筹城乡发展的基础性综合性政策平台。增减挂钩项目的拆旧、复垦等基础工作集中在县级人民政府，面临的困难与挑战最为严峻，县级工作机制直接决定了项目的成败。介绍了蒙阴县土地增减项目县级折旧、复垦、安置情况，并对其“三选”、“三心”、“三公”等经验进行总结，以此为其它地方的土地增减挂钩工作提供参考。

[关键词]增减挂钩；县级；工作机制

[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A

增减挂钩挂钩试点是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（农村建设用地减少）与拟用于城镇建设的地块（城镇建设用地增加）等面积组成项目区，通过建新拆旧、土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基礎上，实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。增减挂钩拆迁、复垦等基础工作都集中在县级人民政府一级。近年来，蒙阴县坚持把土地增减挂钩作为提升发展基础、改善群众生活的落脚点和着力点，得民心、顺民意，通过夯实群众参与这一基础，紧抓安置区建设这一关键，做好劳动力就业这一保障，强调拆迁复垦这一根本，突出提升幸福指数这一目的，坚决做好整村申报、整村建设、整村入住、整村拆迁、整村复垦等工作，高标准规划，快节奏建设，大力度推进，工作成效显著。

1 背景

临沂市蒙阴县位于山东省东南部，东与沂水县、沂南县相临，西与新泰市接壤，南以蒙山与费县、平邑两县为界，北与沂源县毗连。全县南北长65.4km，东西宽45.8km，土地总面积1605km2。自2009年实施土地增减挂钩以来，全县共立项57个项目，拆旧总面积412.8hm2，安置区面积99.8hm2，涉及56个村，5988户，20958口人。截至目前，顺利验收52个、投资4.5亿元，新建住宅小区39个，惠及群众5988户、2万多人。2013年，实施土地增减挂钩项目20个，完成拆旧面积145.5hm2，节余指标106.7hm2。

2 蒙阴县增减挂钩项目县级拆旧、复垦、安置做

法探索

土地增减挂钩是一项系统的工作，在选址、宣传发动、签协议、旧房评估、定安置户型、补交差价、拆迁、开工、搬迁、复垦的各个环节，环环相连、环环相扣、层层递进，任何一个环节的成功、细致与否，影响着后续环节的开展，关系着整个项目建设的成败。实施过程中，每个乡镇甚至每个村的具体做法也不尽相同，但从总体上说，能够成功实施的项目，在做法上有以下共同特点。

2.1 项目村选择成熟科学

选村是项目实施的第一步，村选好了，对后续工作的开展至关重要。在选村过程中主要坚持了以下做法：一是村民具有较强的搬迁愿望，征求意见效果好，大多数村民不满意现有的居住条件，希望搬到更适宜居住的地方，具有项目实施的群众基础。二是项目村领导班子坚强，有能力、有水平、责任心强、无私心、百姓认可度高，工作执行力强，能够对项目实施起到强有力的推动作用。村选领导小组、拆迁小组、理财小组充分发挥了家族威望高、资历高的老群众、老干部、致富能手等人的重要作用。

2.2 宣传发动广泛深入

一是做到多层面宣传。县级层面，通过广播、电视、报纸、网络等多种途径宣传土地增减挂钩的政策、措施，积极转变群众思想观念。乡镇层面，采取召开工作探讨会、项目调度会、群众交流会，工作人员包村入户等形式广泛发动，层层造势，让土地增减挂钩政策宣传到位、深入人心。村级层面，充分发挥农村基层组织作用，广泛召开全体村民大会，进行宣传发动，以村干部、老党员、致富能手、大学生、机关人员等核心层、中间力量为突破口，不断扩大共识。二是组织村民代表外出参观考察。绝大多数项目村组织村民到其他乡镇或县外参观考察安置区建设效果，让村民亲身感受到搬进新居带来的好处，通过实地查看，现身说法，特别是让老百姓面对面交流，打消了群众疑虑，进一步坚定了实施项目的信念。三是多方配合共同做工作。有的乡镇通过协调村民在镇直、县直企事业单位工作的亲属帮助做思想工作；有的乡镇针对老家在农村但不愿实施项目的企事业单位人员，通过其单位组织协调做工作，都取得了不错的效果。

2.3 签订协议、收取保证金扎实稳妥

宣传发动之后紧接着签订协议，这是反映群众参与情况的具体体现。在具体操作中，有的乡镇签两次协议，第一次是初步协议，第二次签正式协议同时收取保证金；有的乡镇只签一次协议同时收取保证金。不论采取哪种形式，都坚持了以下原则：一是同意实施土地增减挂钩项目的户数不得低于总户数的90%，低于这个比例不实施。二是保证金收取必不可少。收取保证金对于避免出现同意搬迁的户再反悔至关重要，同时收取的保证金可折抵新房的购房款。各个乡镇也把及时足额收取保证金作为项目实施的一项硬性规定。高都镇对所有搬迁户按照居民选择的房屋类型收取搬迁保证金，二层楼每户收1万元，普通平房收5000元，老年房收2000元。

2.4 房屋打价、补交差价公正合理

由于村情不同，各项目村在入户丈量，房屋价格评估过程中所采取的方式各有差异，但都是本着力求公平的原则实施，最终得到群众普遍能够接受的价格。在具体主导上，大多数村房屋价格评估过程是由村民主导，少部分由乡镇派出工作组实施，村民进行监督。具体实施上主要采取了三种形式：一是房屋打价采取“一刀切”的形式，不论房屋质量好坏，按平方多少作为补偿标准。二是划分级别，按档估价。组织党员、村民代表等组成评估小组，将所有人打出的价格取平均计算房屋价格。三是成立评估小组，按建筑成本评估定价。从房屋用料、地基、是否有圈梁等方面，根据房屋建造价格进行评估打价，总体上让利于老百姓，不让老百姓吃亏。房屋丈量估价之后，各村再根据计算出的建筑成本向村民收取房屋差价款。为了加快房屋差价收取速度，部分村对早缴纳的户进行奖励。

2.5 安置补偿、规划建设科学完善

开工前，需要妥善处理好三项工作。一是安置区征地。一部分村通过反包的方式对安置区土地承包户进行现金补偿，一部分村则通过超面积土地置换的方式对承包户进行补偿，还有部分村从复垦土地中重新分配。二是对地面附属物进行补偿。对安置区地面上的建筑物、附属物包括经济作物进行了合理补偿，切实保障了村民的财产权。三是选择好的施工队伍。进展顺利的增减挂钩项目都通过公开招标选择了实力强、信誉好、有垫资能力的施工单位，既保证了施工进度，又保证了建筑质量。同时，一些工程量大的项目选择了多个施工队伍共同施工，通过相互竞争加快了施工进度。开工之后，严把质量关。项目村聘请了专业施工监理和审计单位，组织村民成立监督小组，自觉到工地监督施工质量。有的村民直接参与房屋建设，既是施工者也是监督员，有效保证了施工质量。

2.6 定户型、选分房阳光操作

定户型上，在充分考虑群众意愿和承受能力的基础上，对户型、样式、面积等因素，通过全体村民大会、全体党员大会充分酝酿，举手表决，目前全县实施的土地增减挂钩项目在户型上形成了瓦房（老年房）、二层、多层（4+2）、平房（以后可加二层）等多种形式，在面积上涵盖了40m2、50m2，140m2、170m2、210多m2的多种类型。在选分房时，各项目村基本都按照缴纳剩余房屋差价款的顺序抓阄选房，村书记、主任在内的人员也不例外，通过现场写、现场抓、现场标的形式，做到了人人平等、群众监督，确保了过程公平公正。

2.7 拆旧、搬迁扎实迅速

有的項目是原址安置，有的项目是异地安置，造成了拆迁、搬迁具体操作各不相同。村民能否及时搬迁，是影响项目实施的关键因素。为此，各乡镇采取了不同方法加快搬迁速度。如联城镇抽调工作人员义务帮助村民搬家；旧寨乡实施全乡会战，组织全乡43个行政村，全体参与，轮流排班，每天安排各村支部书记带领至少10人的专业队伍进行现场支援，协助搬家，既加快了项目进度，切实帮助农户解决了搬迁困难， 也对土地增减挂钩项目起到了宣传作用。

2.8 土地复垦、产业发展有序衔接

土地复垦是项目验收的关键环节，也是确保节余土地发挥功效的重要前提。相比其他环节，土地复垦难度小、群众期盼高，只要资金充足，人员、机械到位，进展相对顺利。由于部分拆迁区条件差，土地复垦需要从别处运土，进行客土造地，给工作带来了一定难度。在联城镇小山口村土地复垦中，提前预留了充足的复垦资金，复垦时在保证充足运输车辆的同时，充分发挥了广大搬迁户的积极性，由村集体组织了群众进行土地平整、磊墙砌坝，保障了土地复垦质量。针对土地高效利用问题，土地复垦后有的项目村计划发展蓝莓、有机西红柿种植等产业，对下一步壮大村集体经济，带动村民增收致富以及弥补社区日常开支和维护费用，将起到积极作用。

3 蒙阴县增减挂钩项目县级工作机制的经验总结

3.1 做好了“三选”

一是选人。包括两个层面：乡镇街区层面，协调了懂业务、肯吃苦、会做群众工作的领导班子，靠在项目上搞宣传、抓指导、抓督促，能够凝聚工作人员合力，共同做好各项工作。村级层面，村集体班子坚强，有能力、有水平、责任心强、无私心、百姓认可度高。成立监理、理财、打价小组时不以党员、村干部为主，主要发挥家族威望高、群众威信好的人员作用。二是选村。充分考察村情、村风、村貌，对节余指标、群众愿意、地理位置、资源情况、民风是否淳朴等因素综合考虑。在实施过程中，以尊重群众意愿为前提，群众不愿意搬迁的村不实施，村情村风村貌不好的村不实施。三是选施工队伍。把有资质、能垫资作为选取施工队伍的两条基本原则。首先要有资质，房屋质量村民关心，百姓关注，如果出现问题，将直接影响工程进度，影响顺利竣工，也影响群众以后生活。其次能垫资，房屋建设工程量大，资金额度大，虽然政府拨付资金越来越合理，越来越及时，施工企业具有一定的垫资能力不可或缺。垛庄镇皇营社区项目从10多家建筑公司中，挑选了临沂冠华、蒙阴建安、费县天同、临沭金大陆等4家建筑公司12个项目部参与建设。并与他们签订了包含施工进度、施工质量等方面的合同，按进度、质量拨款，奖优罚劣，形成了你追我赶比质量、比进度的建设局面。

3.2 做到了“三心”

一是耐心。土地增减挂钩需要群众拆屋、掏钱，有很多村民不积极、不主动、不情愿。乡镇包村干部苦口婆心做工作，三番五次到群众家里、到地头，讲政策、明事理、论好处，不厌其烦地帮助群众转变思想。二是细心。镇和村里的工作组对社区规划、户型样式、房屋补偿、拆迁奖励、安置区选址、住房分配等各项相关事项，广泛宣传、深入介绍，消除群众心中的顾虑，凝聚群众共识。三是关心。在新房搬迁、取暖过冬、帮助拆迁等方面，乡镇及时给钱、给物、给帮助。对老弱病残等特殊困难户，区别对待，给予特别照顾，单独规划建设一部分平房和老年房，少交或不交差价款也能住上新房子。

3.3 坚持了“三公”

一是公平。在打价过程中，大多数项目村按照补偿标准对砖混、砖木、土木结构的主房、配房、猪栏、敞篷和院外建筑进行了价格核算，做到了群众各方面的财产合理补偿。二是公开。在项目实施过程中，对房屋丈量结果、旧房价格、选房顺序和选房结果进行张榜公示，让社区建设的每个环节都置于群众的监督之下，做到了全程公开公正和规范运作。三是公正。在资金使用方面，加强资金管理，设立专门账户，对项目资金统一管理，专款专用，专账核算。有的乡镇由监督委员会、村两委成员、管理区、分管负责人、镇长等全部签字确认，对工程建设情况给予认可后才给予资金拨付，从而有效的保证了工程资金全部用于工程建设。

3.4 资金拨付做到了及时、足额、规范

改进资金拨付方式，提高了前期资金拨付比例，采取了2-4-3-1资金拨付方法，根据各项目区的建设进度，及时拨付资金，在有限的资金条件下，发挥了积极作用，保障了项目顺利实施。提高资金补助标准，由2010年的每667m25万元，提高到现在的每667m216万元。畅通资金回收渠道，依托县土地储备中心、县城市资产运营公司，设立土地经营专户，整合各类土地资源和市政公用资产，建立县乡一体的土地投融资平台，解决了融资难的问题。蒙阴县出台了《土地增减挂钩项目资金使用管理办法》，加强了项目资金使用管理。分梯次确定补助资金，改变过去“一刀切”的资金补助办法，增强了乡镇街区节余土地指标的积极性。

3.5 各层面真督、真帮、真扶

县委、县政府主要领导高度关注，多次调度，并带领包扶部门到项目工地现场办公，及时解决各种难题。包扶项目的县级领导切实履行好督导包扶职责，带领包扶单位全力靠上做工作，帮助乡镇出主意、想办法，协调解决项目推进过程中遇到的困难和问题。督导组强化督导，深入项目一线，将项目进度、施工质量安全等作为督导工作重点，强化对施工企业和监理单位的管理，确保了施工管理和工程质量不出问题。项目所在镇街的负责同志转变思想观念，强化主体责任意识，对影响项目进度的各个环节，竭尽全力、想方设法，逐一解决到位，全力加快了项目安置区建设和拆旧复垦进度，确保了按时间节点完成各项工作任务。项目单位完善相关建设手续，严格落实建设工程管理程序，规划、住建、水利等部门进一步简化办理手续，降低收费标准，全力搞好服务，齐心协力推动了项目顺利开展。

4 结语

山东省是农业大省，农村建设用地粗放和浪费问题突出。据统计，山东省农村居民点用地占到全省建设用地的79%以上，人均达到290m2，远超150m2的国家规定标准。目前山东省农村建设用地待整治规模达97.33多万hm2，可增加建设用地理论潜力36万hm2，现实潜力近16万hm2，相当于5个中等县的耕地规模。特别是随着工业化、城镇化进程的加快，近些年农村每年向城镇转移劳动力达100多万人，改造整治“空心村”和闲置住宅的潜力很大。蒙阴县作为临沂市乃至山东省增减挂钩项目实施较顺利的县区，其县级工作机制完备，有很强的实际操作性和推广价值。

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