新时期我国社会保障制度面临的风险

潘蓓蓓

[摘 要]随着新时期我国经济和社会的发展，社会保障制度仍然存在着诸多问题，面临着一系列风险。本文从制度内、制度外和制度外部性三大角度剖析了当前我国社会保障制度面临的风险，并提出了部分针对性思考与建议，以期能够促进社会保障制度更加公平、可持续发展。

[关键词]社会保障；制度；风险

[中图分类号]D632.1 [文献标识码]A

十九大报告中提出，要加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。当前，随着国际和国内两个环境的变化，社会保障制度在新时期面临着新的风险，这些风险直接影响着制度的公平性和可持续性，因而有必要对制度内、制度外和制度的外部性进行风险分析，以便能够及时、有效地规避相应的风险，提升制度的运行效率。

1 社会保障制度内风险

1.1 社会保障基金的筹集风险

社会保障基金筹集风险体现为隐性债务问题。1993年后，我国从现收现付制转轨为部分积累制，目前实行社会统筹与个人账户相结合的筹资模式。然而，该制度实施前已经退休的老职工（“老人”）和已经参加工作的职工（“中人”）缺乏个人账户的养老金积累，他们的贡献被转化为当期政府收入凝结在国有资产中。制度转轨后，只有由国家对他们负责个人养老问题，“隐性债务”由此形成。隐性债务使得社保基金在实际运行中持续空账运转，个人账户无法做实。当前我国加快国有资产減持、转持的政策扩大了社保基金的筹集渠道，缓解了基金筹集风险，但仍需通过扩大基金筹集渠道、设置专门机构进行征集等提升基金的筹集效率。

1.2 社会保障基金的运营风险

目前，我国社会保障基金面临着流失和贬值的风险。由于社保基金尚未设立专户，而是与财政社会保障基金混账管理，这就为社保基金被挪用、乱用、违规投资或弥补行政经费提供了便利条件。此外，由于我国社保部门信息系统尚不完备，社会保障对账制度难以实施，基金运行基本处于暗箱操作状态，基金流失风险进一步加大。另外，由于我国市场经济尚不成熟，基金投资渠道较为狭窄，投资结构较为单一，以国债和银行利息为主，投入股市和债券的部分十分有限，远不及国外的基金投资的丰富性，社保基金的收益率也远低于国外。受到金融危机、通货膨胀等多方面的影响，社保基金运营不善导致其不仅无法保值增值，甚至可能出现负增长的情况。

1.3 社会保障基金的支付风险

社会保障基金的支付能力直接受制于筹集和运营环节的效果。近年来，由于人口老龄化的发展，社会保障支付水平具有刚性，导致社保基金的支付压力进一步增大。而我国的社保基金筹资能力尚待加强，投资运营又缺乏有效投资与规范化管理，基金流失贬值风险大，这进一步考验着社保基金的支付能力。基金支付困难使社会保障制度面临着极大的经济风险和信任风险，甚至可能引发严重的社会问题。

1.4 社会保障制度责任划分不清的风险

从现行制度安排看，我国社会保障主体责任划分不清，存在着重中央轻地方、重政府轻社会、重企业轻个人的特点。这种格局导致责任分担缺乏合理性，地方责任过重而缺乏相应的事权，政府和企业负担过重而社会和个人没有承担起应尽的义务，这将导致制度运行失衡，地方政府发展理性缺失，冲动追求短期政绩，企业缺乏经济增长的内生动力，“养懒汉”现象时有发生，这些都动摇了福利增长的物质基础，甚至可能放大其不可持续的制度风险。

2 社会保障制度外风险

2.1 全球化风险

随着经济全球化的发展，世界日益联结成为一个紧密的整体，随之而来的经济风险在世界范围内的影响也日益扩大。跨国公司的发展使得国外的企业对国内企业造成挤压，导致国内经济受到影响。而近年来愈来愈多见的经济危机也会引发全球性风险，进而导致经济发展停滞、失业人口增加、人民生活水平下降。这些问题的出现都要求我国社会保障制度能够作为经济和社会的“稳定器”与“安全阀”发挥作用。但由于我国尚处于发展中国家，经济基础不够深厚，社会保障制度也有待健全，加之我国“未富先老”，家庭逐步趋于小型化、核心化，传统家庭保障功能下落，社会层面保障较为薄弱，这些都对我国社会保障制度造成了更为沉重的负担和压力，导致全球化带来的风险进一步扩大。

2.2 社会风险

目前，我国社会各阶层的收入差距仍然客观存在，城市与农村的经济发展水平也仍存在较大差异，社会公平尚未做到实处。这既使得社会风险加剧，同时也对我国社会保障的制度公平提出了更高的要求。由于历史和国情的影响，我国社会保障制度的碎片化现象十分严重。从广为诟病的城镇职工基本养老保险与机关事业单位职工养老保险“双轨制”，到城镇职工基本养老保险地区分割统筹导致的缴费负担不公，以及城乡居民社保待遇的差异巨大，这些都表明制度设计仍存在着城乡分割、地区分割、群体分割的特点，它造成了我国社会保障资源配置失衡，社会保障待遇不公，从而进一步导致了社会矛盾、社会冲突与社会不公加剧，以及更大的社会风险。

2.3 立法滞后风险

综观世界各国社会保障的历史，我们不难发现，立法先行是完善社会保障制度、提升社会保障制度运行效率的关键所在。只有通过立法，才能以法律的权威性确立社会保障制度的合法性基础，以国家强制力保障社会保障制度的运行。没有健全的社会保障法律体系，就很难建立起完善的社会保障制度，这已经被各国实践所证明。然而我国社会保障立法遵循着“政策出台—政策试点—政策推广—筹备立法”的制度逻辑，这一顺序与国外的逻辑恰恰相反。社会保障立法缺乏关注，立法程序复杂，筹备时间过长，远远滞后于社会保障制度的施行，这不利于社会保障问题的解决，加剧了社会保障制度实施的风险。

2.4 人口结构风险

一方面，随着经济的发展、医疗卫生水平的提高和生育观念的变化，我国已进入了老龄化社会。由于我国目前实行的是现收现付制，据调查目前每一个年轻人平均要养活三个老年人，因此人口结构的失衡使得老年人口对社会保障产生的负担正逐步加大；另一方面，随着工业化、城镇化的发展，家庭结构趋于小型化、核心化，传统的家庭保障功能渐渐没落。而一部分单亲家庭、丁克家庭的出现也使得人口结构更加失衡。高龄老人的增多，失能、失独老人的增加，以及家庭保障功能的弱化等，这一系列问题都表明，人口老龄化给社会保障制度的正常运行带来了很大风险。

2.5 道德风险

道德风险是指从事经济活动的人在最大限度增进自身效益时做出不利于他人的行动，社会保障领域的道德风险存在着影响范围广、后果严重、监管困难和管理成本高等问题。这些问题广泛存在于世界各国，能否有效弱化和规避社会保障的道德风险，直接影响着各国社会保障制度的运行效率。在我国，养老金被提前、超额或者冒领的行为层出不穷，失业人员隐性就业领取失业保险金的行为时有发生。在医疗保险领域中，由于医疗信息在保险人、保险机构、被保险人三方之间严重不对称，道德风险的产生动机更为复杂，实施途径更加多样和隐蔽，如患者防病意识淡薄，小病大治，甚至与医院联合“医患合谋”，这些都使得监管成本巨大而收效甚微，导致医疗资源的浪费和医疗保险基金的流失。

3 社会保障制度外部性风险

3.1 对社会安定的影响

从宏观层面上讲，社会保障制度设计的意义就在于促进社会公平，保障人民的生活水平，促进社会安定和谐。但从目前的实践来看，并非所有的社会保障制度都能够缩小收入差距，促进社会公平。尤其是在社会保险制度方面，制度的碎片化问题尚未完全解决，个人账户激励多缴多得导致低收入者缺乏参与能力，从而一定程度上导致了马太效应，扩大了贫富差距。因此，当前的社会保障制度虽然在社会救助方面承担起了社会托底的责任，但社会福利还有待提升，社会保险的公平性也有待提高。制度的不公会进一步引发社会的不安定因素，从而威胁社会的安定。

3.2 对经济发展的影响

社会保障制度作为国家的三大稳定器之一，在经济发展上发挥了自动调整的功能。即当经济增长过热时，社会保障支出减少；当经济发展滞后时，社会保障支出增加，以使经济始终处于平稳发展态势。而其对于低收入者的扶助提升了社会整体福利水平，有利于促进低收入者的消费，进而拉动经济增长。此外，社保基金的入市也会对金融市场产生影响，金融市场的变动进而会对经济发展产生不确定影响。

3.3 对传统观念的影响

在世界范围而言，我国社会保障水平相对较低，因此并未造成大规模的“福利依赖”现象，但是这种现象也并非毫无发生。以最低生活保障制度为例，该制度仅仅能保证公民最基本的生活需要，但为获得低保，“人情保”“关系保”事件层出不穷，冒领低保事件大行其道，部分家庭在经济有所好转时仍然不退出低保。长期以来，导致部分受保群众的依赖倾向严重，“等靠要”思想泛滥，就业意识与自力更生能力十分淡薄。这违背了我国传统的勤劳勇敢、自力更生、艰苦奋斗的思想，不利于我国社会的安定。

3.4 对公众信任的影响

我国社保制度因发展不成熟而长期处于试验性改革状态，“摸着石头过河”是我国二十多年改革历程的真实写照。个人账户空账运转、部分地区养老保险基金收不抵支、医疗费用增长过快而可及性不高、渐进式将法定退休年龄延长，这些不确定、不稳定的因素引发了群眾的不安和焦虑，导致公众信任缺失的信用风险在明显加剧，社会生态陷入较为复杂的状态。在这种情形下，制度的运行效果必然被舆论环境所左右。因此，信用风险进一步了放大社会风险与制度风险，甚至可能引发更大的制度灾难。

4 结语

新时期，我国仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻。社会保障制度运行到今天，其一直经历着不断的改革，并且改革仍会随着时代的发展而继续下去。面对新时期社会保障制度仍然存在的几个突出风险，我们既需要努力完善社会保障制度，增强制度的合理性，提升制度的运行效率，尤其是关注社会保障基金从征缴、运营到支付的三大核心环节，做好社保基金征缴的扩面工作，形成合理有效的责任分摊机制，增强金融市场的稳定性，扩大社保基金的投资渠道，加强监管，专款专用，提升社保基金支付的有效性；同时也需要根据外部形势的变化，有针对性地变革具体制度以适应新时期的新要求，如为老年人设立长期护理制度以应对目前老龄人口、失独老人等的养老问题，通过制度创新和国际经验借鉴来缓解外部环境对制度本身造成的冲击。只有这样才能使得社会保障制度真正发挥其优越性与影响力，增加其正外部性，减轻其负外部性，以促进经济发展、社会安定和人民生活水平提高，减轻社会的贫富差距，促进社会公平、有序、良性运转。

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