新政策环境下农村权力结构变化

汪小红

[摘 要]伴随着城镇化的浪潮，征地已经逐渐成为了农村社会生活必须经历的事件，并深刻重塑了农村的经济、社会与政治生活。《新时期农村权力结构演变》从动态权力分析视角，以桥村的征地事件为例，探讨了在政治新常态的背景下，农村权力关系结构的变化，并进一步揭示了这种农村权力结构变化所反映的农村微观治理过程的改变。

[关键词]《新时期农村权力结构演变》；权力关系；规则；征地

[中图分类号]D422.6 [文献标识码]A

近年来，农村政治研究逐渐成为了乡村研究领域的热点。随着村民自治制度的推行，国家逐渐从农村退出。但随着征地拆迁等事件的发生，国家权力在乡村的日益深入与30多年村落社区自治权的迅速成长造成了空前复杂的权力互动，构成了基层农村政治社会的新动态。随着农业税取消、生育政策松动等一系列政策调整，曾经农村社会生活的重头戏“收税”“征粮”以及“计划生育治理”逐渐失去了舞台。伴随着城镇化的浪潮，征地已经逐渐成为了农村社会生活必须经历的事件，并深刻重塑了农村的经济、社会与政治生活。《新时期农村权力结构演变》（社会科学文献出版社2017年版）也正是以征地事件为案例，探究具体情境下的农村政治生态。该著作富有时代意义的选题、科学规范的研究方法、系统深入的理论解释、具有远见的对策探讨，使之成为一部值得关注的力作。该书主要有三个特点：一是阐释十八大以来的新政策环境给基层政府带来的变化，二是研究该变化直接或间接引发的各类治理主体之间权力关系的变化，三是探究这种权力关系的变化所体现的宏观规则变化对基层治理产生重大的影响。

1 规则的变化：从宏观政策到基层实践

在《新时期农村权力结构演变》中叙述到，从宏观规则到征地操作规则的调整都体现了我国政府从“社会管理”到“社会治理”的思维转变，2004年党的十六届四中全会提出社会管理的概念，党的十七大、十八大报告都沿用了这样的提法（李强，2014）。但是在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的报告中，中央正式提出“创新社会治理”，强调“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”（中共中央宣传部，2014）在原来“从上至下”的管理思路下，基层政府的权力缺乏监管，甚至只要为了组织目标的实现，为了发展，可以动用一切资源。群众永远是被管理的对象，需要“服从”基层政府的管理。但是如今的社会治理理念强调的是参与、协商与合作，基层政府的权力受到了约束和监管，不再能“一手遮天”，反而需要更多的考虑群众的利益，群众的治理参与度也得到了提高。这种从宏观规则到征地操作规则的变化直接或间接引发了街道与村干部、街道与农民以及村干部与村民小组长之间权力关系的变化，而这种权力关系的变化也体现了宏观规则变化对基层治理产生的重大影响。

2 规则变化所引发农村治理主体之间权力关系的变化

在该书中，街道干部与村干部的权力关系发生了从“指导与协助”到“行政发包”的转变。这种改变，也在一定程度上反映了村干部在治理过程中的参与度提高了。在原来“指导与协助”的权力关系下，在推行重大项目时，虽然村干部也参与其中，但扮演的是协助角色。而在“行政发包”关系中，虽然街道对村干部的监管更为严格，但是村干部成为了重大项目之中的主导者之一。而村干部角色的变化也推动了村民小组长参与度的增加。村干部与村民小组长的权力关系则发生了从“上传下达”到“逆向依赖”的转变，村干部的这种策略行动在使得队长获得经济利益的同时，加强了队长在策略行动中发挥的空间。最后，农民的权力地位发生了从“被架空”到“被重视”的转变。在过去，由于村委会的“一元化”运作，农民处于被“架空”的状态，无法通过村民自治或者维权等方式获得农村权力结构中应有的地位。但是这种状态，在书中所举例的2.5产业园土地整理事件中被打破了，从街道征地操作性规则制定的阶段到村干部在征地过程中的具体操作都充分体现了对农民权益的保障。

3 农村微观治理的变化：权力关系下移

建立在传统的静态权力观基础上的农村微观治理研究将农村治理过程视为一种从上至下的管理，而不是自下而上的互动。即使从治理规则角度展开的探讨，也大都研究既定规则下的农村治理困境。忽视了宏观规则变化下所带来的农村权力结构乃至农村治理过程的变化。而在《新时期农村权力结构演变》的研究中，中共十八大以来政策环境变化借助监管与查处机制的推行，强化了规则的约束力，也使得基層政府不得不制定新的征地操作规则，这种从宏观规则到征地操作规则的变化直接或间接引发了街道与村干部、街道与农民以及村干部与村民小组长之间权力关系的变化，从而也展现了农村微观治理的变化。

该变化进一步体现为农村权力重心的下移。具体而言，权力重心下移主要表现在两个方面：首先，是权力互动层面的下移。权力互动层面发生了从以基层政府为主导到以农民（包括村民小组长与普通村民）为主导的移动。其次，是治理主体所拥有的自由余地发生了从上至下的流动。在这次征地事件的进行过程中，基层政府的自由余地由于政策环境的变化、规则的改变而受到压缩，无法主导征地事件的发展，也无法单方面地操纵局势。相反的是，村民的自由余地得到了很大的提升，村民小组长成为了征地过程中“绕不开”的关键人物，能直接影响征地过程的顺利与否，而普通村民各方面权益的提高也使得他们在征地事件中拥有足够的话语权和参与度。

[参考文献]

[1] 李强.创新社会治理体制[J].前线，2014（01）.

[2] 周晶晶.新时期农村权力结构演变[M].北京：社会科学文献出版社，2017.