PPP模式下光伏扶贫面临的挑战和突破方向

柏玉萱 张昊若 马爽

[摘 要]党的十九大报告指出，要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，而一直以来，有限的扶贫资金以及筹资渠道单一是阻碍扶贫工作的关键因素。本文以国家级贫困县之一安徽省岳西县为例进行调查研究，通过对该地区精准扶贫现状的分析，探讨PPP模式下岳西县光伏扶贫项目面临的挑战及突破方向。

[关键词]精准扶贫；PPP模式；岳西

[中图分类号]F426.61 [文献标识码]A

1 安徽省岳西县的脱贫现状

安徽省的岳西县是大别山贫困级别较高的贫困县，县域总面积2398平方千米，地形多以中山山地和低山山地为主，也有小部分的盆地和河谷地带。植被覆盖率达百分之七十五以上，动植物资源丰富，具有多样性；全年气候温暖湿润，雨热同期，降水量充沛，农业生产活动得到了有利的发展条件。

30年前，岳西县为纯山区县，全县只有一小部分人口为非贫困人口，农民人均纯收入勤不抵债。而近五年来，岳西贫困人口减少了近十八万，低于贫困线的人口占全部人口的比例下降了43.7%。2015年底贫困人口数51647，贫困发生率13.88%；2016年脱贫人口数为30614。

目前，岳西县贫困人口减少至3543人，贫困发生率下降至0.98%，已经达到了脱贫摘帽的标准，城乡居民人均收入也明显增加。这些方面都直接说明了岳西县精准扶贫政策执行的效果明显。

2 PPP模式助推扶贫的特征及运用的原则

2.1 PPP扶贫模式的特点

相对传统扶贫方式，PPP扶贫模式善于运用市场经济的理念解决扶贫问题，具有聚集政府资金与民营资本，走规范流程来从事公共工程、基础设施等重大的项目建设的特征，综合各自的相对优势，以控制项目建设中的各种风险因素，形成1+1+1>3的绩效提升机制。与BOT等模式不同， PPP项目的风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，降低了融资难度，提高了项目融资成功的概率。

2.2 PPP 扶贫模式的运用原则

（1）稳妥实施原则。在社会主义市场经济条件下，并非所有扶貧产业都适合PPP模式的所有形式，因此，应发挥好政府与市场作用，根据扶贫项目本身性质，采取不同 PPP 治理模式，注重稳妥有序地运用PPP模式。PPP 的有序运行离不开有效的分权机制，只有有效的民主分权机制，才能提高合作伙伴参与的积极性。

（2）平等合作原则。PPP扶贫模式通过政府和社会资本建立合作的方式开展，从现有PPP扶贫实践来看，公共部门和私人部门之间平等合作是确保PPP项目有效运行的前提。公共部门在整个合作过程中应当综合社会资本方的建议，同时社会资本方也应以双方的合作伙伴关系为重，在法制化的保障条件之下，形成全套的设计方案，减少项目开展过程中的种种风险，以利于扶贫工作的开展。

（3）利益协调与风险共担原则。扶贫项目的PPP模式涉及实施主体、社会资本、贫困户等多方主体，应注重各利益主体之间的利益协调，确保贫困群众致富能力提高、政府提供更有质量和效率的公共产品或服务的目标顺利实现，新进社会资本取得自身的合理利润，实现各利益主体的共赢。公私合作往往期限较长，由于存在不确定性，风险共担原则是确保合作顺利进展的核心原则。扶贫领域需要注意的风险包括扶贫政策风险、项目产品或服务 的需求风险等。

（4）智慧推进原则。在保证项目实施全过程中的信息公开的前提下，应加强各参与主体的信息交流和项目过程的智慧管理，提高投资主体在项目运营过程中决策的科学性，确保PPP扶贫项目的运行效率和运行质量。

3 安徽省岳西县PPP项目的具体模式分析——以光伏扶贫项目为例

3.1 光伏扶贫项目实施模式

光伏扶贫是指在住房屋顶或种植大棚上铺设太阳能电池板，在满足农民日常用电需求的同时，将多余的电卖给国家电网作为生活补给的国家十大精准扶贫政策之一。光伏扶贫的重点扶贫对象分为两类：第一类是无集体经济收入或集体经济收入较低、资源匮乏的贫困村镇；第二类是无劳动力、无资源、无稳定收入来源的贫困户。

3.2 安徽省岳西县光伏扶贫进展及效果

安徽省首批光伏扶贫试点包括金寨县、岳西县、利辛县、阜南县和泗县，金寨县作为光伏扶贫先批试点，岳西县作为后续发展试点，其运营方式会在金寨县的基础上加以改进。

2014年年底岳西县光伏扶贫PPP项目正式立项并开标，中标企业阳光电源计划将为岳西县建造总规模6.74万千瓦光伏扶贫电站，帮助40个村及5000余户在20至25年内实现集体经济年收入10万元左右的目标。截至2016年12月4日，全县已完成建造总容量2.72万千瓦光伏扶贫电站任务，并为4000户农户建立3千瓦户用电站。

4 PPP模式下岳西县光伏扶贫项目面临的挑战

4.1 缺乏相应的保险机制

光伏电站易受非人为因素影响，依靠光伏发电获得的收入十分不稳定，很大一部分风险只能由居民自己承担。引入保险公司作为风险分摊者有利于维护居民的稳定收入，十分必要。

4.2 存在技术性难题

岳西县光伏扶贫项目依旧存在当正午光照较强时发电无法并网的情况，而正午的阳光传递的能量多，如果不能合理利用，将会造成较大损失。同时岳西县大部分地区位于山区，光伏产品易受雷电损害。

4.3 居民对光伏产品了解度低

由于岳西县重点扶贫对象中大部分都是中老年人或残疾人，对于新事物的接受度较低，对于光伏产品更是知之甚少，所以出于害怕受骗的心理，有很大一部分居民不愿意接受这种新型扶贫政策。

4.4 政策依赖性大

岳西县的光伏扶贫项目是在PPP模式下进行的，也就是由政府和私人企业共同融资提供公共服务，这就需要政府具有很强的公信力。而岳西县在整个安徽省中经济发展滞后，需要政府出力融资的地方很多，这一模式无疑会加大政府的压力。

4.5 扶贫对象覆盖不全

光伏扶贫项目要求每户居民自己提供8000元的资金，这导致很大一部分特困户无法拿出这一部分资金，加上对政策效果的怀疑而放弃这一扶贫政策。

5 对于岳西县光伏扶贫项目的政策建议

5.1 加入保险公司作为风险分摊者

现代金融体系中保险的作用十分显著，将保险纳入扶贫政策是符合时代发展的需要的。建议保险公司设计集体保险产品，由一个村或一个集体共同投保，再针对特困户给予一定的价格优惠，或由政府承担一部分保费，并承诺在一定时间内发电总额低于某一水平时保险公司给予赔付，为居民分担风险。

5.2 引入技术人才，加强技术培训

光伏发电属于对新能源的利用，这一部分对于大多数人来说都是盲区，因此需要更多的技术人员解除技术难题；同时为了节省成本可以在乡镇内部向村干部进行设备相关知识培训，降低维修成本。

5.3 加强扶贫政策宣传

由于乡镇居民接受新技术的速度较慢，扶贫政策的宣传要采用一种更容易接受、简洁明了的方式，除了在公开场合宣传及入户宣传，对于村镇居民来说，居民间口口相传的速度最快，效果最好。一旦光伏扶贫政策给一部分居民带来正效益，就会有越来越多的居民愿意加入。

5.4 构建新型融资体系

现行的PPP模式在岳西县的具体实施方案是由政府、企业、居民各出资8000元建造30千瓦户用电站，这对于政府和居民都产生了一定的压力，因此可以由企业投资的方式，由企業承担部分政府和居民的费用，发电所获得的收益由企业和居民分摊。这样同样也可以解决扶贫对象覆盖不全的问题。

5.5 发电自产自销，减少中间费用

光伏产品发电后除去居民自用部分，剩余部分卖给国家电网，但这些电流在传输过程中必将有损耗，如果由国家电网授权将光伏产品发电直接用于全县日常生产经营，再由用电商直接向居民支付费用，可以省去中间环节，增加居民收入。

[参考文献]

[1] 刘迪.张盼盼.分布式光伏扶贫效果研究——基于安徽省金寨、岳西、庐江三县的调研[J].中国经贸导刊，2017（09）.

[2] 胡焱.岳西县精准扶贫政策执行研究[D].广西师范大学，2017.

[3] 毛赟.安徽省岳西县扶贫问题研究[D].安徽农业大学，2014.