风险导向下的高校专项资金绩效审计研究

薛冰

[摘 要]本文通过对高校专项资金高风险领域分析，在风险导向的审计视角下，来阐释高校专项资金绩效审计的必要性和可能性，以专项资金的立项、使用和绩效评估为着力点，分析高校专项资金绩效审计的关注点和基本路径，试图为在高校开展专项资金内部绩效审计提供一些借鉴。

[关键词]风险；专项资金；绩效

[中图分类号]F239.4 [文献标识码]A

高校专项资金，是指政府部门拨付，不包括人员经费和公用经费，用于高校建设和发展的资金。专项资金包括建设专项资金、中央支持地方专项资金、内涵发展专项资金、科研专项资金等。专项资金有着资金量大、目标单一、政策性强等特点，受到政府和社会各界的广泛关注。

1 高校专项资金的现状分析

1.1 项目申报立项随意性大

作为政府对高校发展的资金支持，极大地推动了高校各项事业的蓬勃发展。然而，在项目申报立项的过程中，存在随意性大的情况。一方面，主管部门要求高校在规定时间内上报项目申请，高校在对项目的科学规划和详细论证的准备不足。另一方面，高校在申请的过程中，为了争取资金支持，广泛动员，使得项目立项过程中，缺乏统一规划和详细论证。

1.2 专项资金使用过程中財务管理有待加强

专项资金是有着专门用途的财政资金，目的性强，目标比较单一，因此，必须做到专款专用。然而，在实际使用过程中，存在着对专项资金的功能定位认识不清，使资金使用往往比较滞后，资金使用的范围没有统一的制度规定，资金使用效率更多地依赖项目负责人的主观能动性，缺乏科学性等问题，影响了专项资金实际效果的发挥。

2 开展专项资金绩效审计的必要性和可行性

2.1 开展专项资金绩效审计的必要性

在各项管理制度日趋完善的今天，高校在专项资金的管理使用上仍亟需加强。存在专项资金使用时效性不强、支出口径没有统一的规范、关于专项资金的使用和管理制度不健全等问题。在这种情况下，高校应当加强专项资金管理，加大专项资金审计强度，开展专项资金审计很有必要。

2.2 开展专项资金绩效审计的可行性

高校作为非营利性的事业单位，由于其具备的目标的多样性和公益性，对其资金的使用开展绩效审计往往比较困难。高校同时需要进行教学、科研、学术等活动，其成果也是多层次多维度的，量化比较困难，很难用单一指标来进行绩效审计。又因为高校的公益性特点，也无法通过利润指标来进行绩效审计。而专项资金由于来源单一、目标确定，金额固定，具备专款专用的特点，项目成果又相对直观和直接，因此，对专项资金进行绩效审计，在操作上就具备了可行性。

3 高校专项资金绩效审计风险的主观原因

3.1 高校专项资金绩效审计人员职业胜任能力不足

高校专项资金所涉及的覆盖面十分广泛，涉及到高校基本建设、学科建设、人才培养、科学研究、内涵建设等方方面面，要求审计人员具备工程造价相关业务能力，还要具备不同学科领域的相关知识，同时还要对高校科研和人才培养有所涉猎，在现实中是很难实现的。实际上，审计人员在具有一定的审计业务知识和技能的情况下，对所审计的专项资金所涉及的业务领域，有时候也是外行。更何况，专项资金的政策性很强，不同级别的专项资金，同一级别不同类型的专项资金，政府部门会出台不同的专项资金管理办法，熟悉和掌握这些相关规定，在实际操作过程中不出现偏差，也是一项很大的挑战。在这种情况下，开展高校专项资金绩效审计，面临着人员职业胜任能力的风险。

3.2 高校专项资金绩效审计的审计理念和方法落后

高校内审工作做得比较多的是财务审计，绩效审计还是一个新生事物，无论是审计理念和审计的技术方面，可供借鉴的经验不多。在绩效审计的实际工作中，还是按照财务审计的工作程序，通过前期资料的收集了解项目情况，通过审计财务账来审计项目的实际履行情况，反映在账目上的事项了解比较充分，而账目上没有体现的事项则无法充分掌握。如果说财务审计中以账项基础审计为取证模式还算合理的话，那么，绩效审计也要采用账项基础审计的理念，就很难反映高校专项资金的全貌，也很难做出合理审计评价。而制度基础审计和风险导向的审计取证模式在实际工作中，还远未被广大审计人员所熟练掌握。

在绩效审计方法上，绩效审计的重点基本是围绕专项资金项目的特点及使用规定来确定，评价指标的选择是根据专项资金使用的成果、专项资金管理情况来确定，绩效审计没有特定的技术方法，绩效审计的过程也缺乏完整的操作规范。

3.3 高校专项资金绩效审计资源有限

高校内审机构根据学校的统一工作安排，负责内部的财务收支审计、经济责任审计、工程造价审计、专项审计检查、绩效审计和跟踪审计，在这种情况下，能分配给专项资金绩效审计的审计资源有限，同时，内审机构人员配备一般也比较少，人力物力都十分有限。加之，高校专项资金绩效审计开展情况不是很普遍，相关经验也比较少，因此，高校专项资金绩效审计资源紧张情况限制了其工作的开展。

4 高校专项资金绩效审计风险的客观原因

4.1 专项资金申报阶段

专项资金申报的过程中，需要高校上报所申请经费的项目的相关材料，上级下达经费是以高校所上报项目的项目经费批复的形式下达，项目是经费的划拨和执行的重要依据。项目评审获得通过后，才将经费拨付给高校，由其实施。可以说，项目是专项资金管理和使用过程中的重要载体。

人们在项目申报过程中往往有认识上的偏差，尽可能地争取到资金支持成为其申报项目过程中的重要努力方向。申报项目的选择上，往往不是选择亟需解决的研究方向，而是选择那些更容易获得资助，申报材料更易获得，结项更容易完成的项目。导致“重申报、轻管理”的现象时有发生。

专项资金来源多种多样，各不相同，有不同的政府部门，也有中央和地方不同层级的政府专项资金。由于信息沟通不畅，在项目申报过程中，重复申报成为可能。相同或者相似的项目材料有可能在不同的专项资金渠道申报成功。一方面，会造成专项资金的浪费。另一方面，项目的重复建设，无法发挥专项资金最大的社会效益。

4.2 专项资金执行阶段

在专项资金的执行阶段，由于高校现阶段关于专项资金的支出相关配套的管理制度不完善，不同专项资金管理制度存在不够细化不统一的问题，对支出范围没有统一规范化的规定，导致专项资金支出比较宽泛，支出结构也不尽合理。

由于高校存在“重申报、轻执行”的习惯性思维，认为专项资金申请下来，就可以松口气了，资金使用和执行不必着急。往往造成资金使用过于滞后，难以发挥专项资金的效果。另一方面，上级专项资金拨付延迟，年中或者年末才拨付到位，也影响了专项资金当年的支出使用进度。

与此同时，上级对专项资金的使用有时间限制，高校面临着项目检查和未执行资金被收回的双重压力，很容易出现 “突击花钱”情况的发生，突击采购或者集中报销，很容易出现财务违规风险。

4.3 专项资金评价阶段

高校专项资金缺乏有效统一的绩效评价机制和监督机制，不能确保专项资金发挥经济性、效率性和效果性，目前，普遍实行专项资金项目负责人制，项目负责人负责专项的申报、资金使用和结项。财务部门只是负责资金核算和票据审核，无法监督其资金使用效益。内审部门是根据专项资金的管理规定，审查其支出的合理性和规范性。无法深入到项目立项和执行的业务层面。项目评审借助专家评审较多。内部审计无法开展对专项资金的绩效审计。

5 开展专项资金绩效审计方法

绩效审计是审计机关对被审计单位财务收支和有关经济活动的经济性、效率性和效果性进行的审查和评价。经济性是指投入的节约，效率性是指投入和产出的关系，效果性是指是否达到预期目标。专项资金绩效审计主要围绕以下三个方面展开。

5.1 资料收集

审计人员进行专项资金绩效审计时，资料收集是第一步，应该收集项目立项的相关资料，比如，项目任务书，上级有关项目申报的具体要求和相关规定，项目实施办法和实施方案，项目执行情况的相关资料；项目资金使用的财务数据，明细账和分类账。项目取得的成果相关材料；项目结项报告和项目验收材料等。

5.2 资料分析

通过对专项资金相关资料进行分析，将大量分散的材料进行比较分析，进行校验、筛选、分类、计算和比较，发现存在的问题。利用项目立项的相关文件与立项申报材料进行比较，查看项目申报材料是否符合相关要求，申报材料是否充分，是否存在重复申报、虚构材料的可能。通过对财务数据进行分析，查看资金使用是否符合经济性、效率性和效果性的要求，是否存在资金使用与项目实际需求不一致，是否存在资金浪费的现象。通过对项目成果材料的分析，判断项目实施是否达到预期目标，是否取得了预期的效果。从而得出专项资金效果性的专业判断。

5.3 绩效评价方法

通过对收集的资料的进一步分析，可以初步得出专项资金在合理性、规范性等方面的结论。但是，对专项资金在经济性、效率性和效果性的绩效审计评价，需要借助专门的评价方法。

评价经济性的方法一般包括投入合理性评价、投入充分性评价、投入时机恰当性评价、投入管理和控制评价、投入环境影响评价、利用量本利关系对投入进行评价等方法。针对高校内部审计的特点，主要应采用投入管理和控制评价方法，评价项目和资金管理制度和管理机制方面存在的问题。促进加强效益观念、节约资金、提高资金管理水平和使用效益。对专项资金管理内部控制情况进行评价，提高内部控制水平。

评价效率性的方法一般包括成本收益法、成本效果法、价值分析法、净现值与净现值率、现值指数与盈利指数、内含收益率法和投资回收期法。有的绩效评价方法适合于投资项目绩效评价。而针对高校专项资金的效率性评价，可以采用成本效果法。分析成本与效果之间的关系，以每单位效果所消耗的成本来评价项目效益。可以用成本与效果比值或者边际成本与效果比值表示。效果可以不用货币计量，适合对高校专项资金使用效率进行衡量。

评价效果性的方法一般包括目标评价法、目标成果法、事前事后法、标杆法和评分法。不同方法从不同角度和技术方法来评价项目绩效。针对高校专项资金绩效审计的特殊性，我们可以采取目标评价法和目标成果法来进行绩效评价。目标评价法是将产出与预期目标进行对比，考察预期目标是否可行合理。产出是否达成预期目标。目标成果法是根据实际成果评价项目目标实现与否。该方法将成果与目标联系起来，确定目标实现程度，找出原因从而提高效益。

6 加强和改善高校专项资金绩效审计工作的建议

6.1 完善专项资金管理制度配套

高校专项资金在立項之初或者资金拨付之前，都会由上级主管部门出台针对专项资金管理的管理办法，但是在资金拨付之后，高校缺乏与之配套的实施细则。要落实专项资金管理的相关规定，高校须结合本校的实际情况，配套更加细化的制度规定。对各类专项资金的申报和立项程序、专项资金立项后的审批和使用、专项资金的监督机制以及绩效考评原则和办法等方面内容，尽可能作出详尽的规定，使专项资金从申请到使用直至使用后产生效益的评价，有章可循，有规可依。高校内部通过统一的专项资金管理规定，强化内部控制，统筹考虑专项资金的使用，最大程度地发挥其效果。同时，由于学校内部关于专项资金配套管理制度的缺失，对专项资金进行绩效审计时，也面临着无法可依的困境。

6.2 加强审计在专项资金管理使用中的全过程监督

在专项资金管理的过程中，仅仅在项目完成后进行绩效审计是远远不够的，有必要将审计关口前移，做好事前、事中和事后的全过程监督。高校内部审计的业务特点，具备熟悉本校情况和就地审计等优势，充分发挥内部审计在项目申报、资金使用和项目绩效评价等方面的作用。发挥内部审计的财务审计监督的优势，跟踪审计专项资金的使用范围和效益的全过程，对提高专项资金审计效益，会起到良好的效果。

6.3 强化风险导向的绩效审计工作

在专项资金绩效审计的过程中，应强化风险导向审计意识，根据专项资金可能存在的风险，来确定绩效审计的重点。在审计人员和时间确定的条件下，风险导向的审计模式，可以将审计资源重点关注到专项资金申报，资金使用中的高风险点，从而提高审计效率，降低审计风险。同时风险导向的绩效审计对于提高专项资金管理水平，提高资金的使用效益，也会起到事半功倍的效果。

6.4 全面提高内审人员业务素质

开展高校专项资金绩效审计工作人员业务素质是关键因素，良好的人员业务素质和业务能力，将有力推动工作的顺利进行。高校财务审计相关业务经验相对丰富，而绩效审计开展的相对较少，业务能力相对欠缺。这就需要加强对审计人员关于绩效审计的业务培训，提高其从事绩效审计的业务能力，为高校开展专项资金绩效审计提供人才保障。

6.5 统筹协调财务审计和绩效审计

在审计资源的分配上，要统筹协调财务审计和绩效审计的关系。以往的高校内部审计工作重心是在财务审计上，针对专项资金开展的绩效审计较少。在新常态下，内部审计要在防范风险和提高效益上发挥更大的作用，就必须将一部分审计资源转移到专项资金的绩效审计上来。以提高资金使用效益和防范风险作为新时期的审计重点。内部审计在加强高校专项资金的内部控制和提高管理水平等方面也必将发挥越来越大的作用。

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