审议型城乡规划委员会制度及运作机制探讨

胡媛

[摘 要]本文分析了广东省城乡规划委员会制度及发展现状，指出了广东省各地市规委会存在的问题，提出了规委会建设应当切实强化办公室职能、明确审议重心，落实审议标准、加强委员管理，优化委员构成、完善公众参与制度、加强配套制度建设等改进建议。

[关键词]规划委员会；制度；运作机制

[中图分类号]TU984 [文献标识码]A

规划委员会是审议城市规划的合法主体，是人民政府进行城市规划决策的议事机构，规划委员会的成立和正常运作为城市规划管理提供了稳定平台和制度保障。执行规划委员会制度对保障科学规划、避免主观决策、维持规划的公平性和保障公众参与具有重大意义。2016年2月《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出“全面推行城市规划委员会制度”、“完善社会参与机制，充分发挥专家和公众的力量，加强规划实施的社会监督”的要求，广东省2017年5月召开省城乡规划管理体制改革工作会议，提出“善用城乡规划委员会制度，提高决策效率，将规划裁量权关进制度的笼子”，因此有必要进一步完善规委会议制度，切实维护规划的科学性、严肃性和权威性，以适应城市发展的需要。本文梳理了广东省各地市城乡规划委员会制度，明确了现状及存在问题，提出了改进建议。

1 广东省各市规划委员会制度及发展现状

1.1 地方性法规确立了法定审议机构地位

1984年，中山市率先成立了城市规划委员会，委员由建委等11个政府部门负责人组成。1999年深圳市在学习香港的基础上通过《深圳市城市规划条例》在国内首次确立了城市规划委员会的法定地位。2004年颁布的《广东省城市控制性详细规划管理条例》第三条“控制性详细规划实行城市规划委员会审议制度。城市规划委员会是人民政府进行城市规划决策的议事机构...”，明确了城市规划委员会的构成，并规定城市规划委员会的产生、任期、议事规则等由地级以上人民政府作出规定。2012年《广东省城乡规划条例》第六条“城镇体系规划，城市、镇、特定地区总体规划和控制性详细规划，重要地段的修建性详细规划应当经城乡规划委员会审议”，明确了城乡规划委员会的法定审议机构的地位。

1.2 规划委员会章程对规划委员会制度各项内容进行细化规定

广东省各地市均成立了规划委员会，均出台了《规划委员会章程》、《工作细则》等细化规章制度，明确了规委会的组织构成、内设机构、审议职能、议事规则等，运作较为正常。在组织架构上，各地市规划委员会均由人民政府及其相关职能部门代表、专家和公众代表组成，规委会主任委员由市长担任，副主任委员由常务副市长或分管城乡规划建设工作的副市长担任，秘书长由市政府分管城乡规划建设的副秘书长或规划局长担任，大部分地市的专家和公众代表人数超过全体成员的半数以上；内设机构上，各地根据实际需要，在规划委员会下设置1至4个专业委员会，如广州市规划委员会下设主任委员会、城市交通及市政设施委员会、建筑环境与文化艺术委员会等。部分地市根据自身需要还组建了专家顾问小组，就城市规划建设中的重大问题提供咨询意见。各专业委员会在职能范围内对相关事项进行审查，提出专业技术审查意见供规委会审议，或者受规委会委托对相关事项进行审议。在审议职能上，主要包括如下三个方面：一是对于各类规划方案的审议，如城市发展战略规划、总体规划、控制性详细规划等；二是在规划实施过程中，对于重大项目选址、规划条件、城市重要地段修规及城市设计等的审议；三是对于城乡规划和建设的地方性技术规范、规定的审议。议事规则上，对会期、召集人及主持人、会议召开要求、会前准备、签到、议程结构、表决方式、文件保管、意见整理、结果公示等内容进行详细的规定。各市均规定了定期召开规划委员会全体会议，根据需要不定期召开专业委员会会议，大部分地市均要求会议以委员三分之二以上的意见作为表决结果。

2 存在问题

各地市规划委员会的运作，对促进广东省城乡规划建设决策的科学化、民主化和法制化起到了十分重要的作用，也有利于促进科学城市治理体制的形成，但规委会的运作在机构建设、审议重心、专家构成、公众参与等方面仍然存在一定问题。

2.1 规委会办公室力量薄弱

广东省各地市的规委会章程均明确了规划委员会的主要工作机构为办公室或秘书处，挂靠在城乡规划主管部门。主要職责包括负责规委会章程、工作细则的起草、修订工作，各项审议会议的组织工作、规划委员会换届准备工作、委员日常联系和信息公开等内容，但绝大部分地市没有配备专职的工作人员，多为由规划局相关部门工作人员兼任开展相关工作，对会议的组织、意见的执行缺乏有效的跟进，影响了规委会作用的发挥。规委会作为市级层面的城乡规划决策的议事机构，作为具体承担其职能的办公室或秘书处，应当为市级的专门机构，由市人民政府赋予其行政职能，应提升其职能定位，提高机构等级，完善人才配置，夯实组织基础，保障工作的正常开展。

2.2 审议工作重心不明确

规委会是进行城乡规划建设决策的议事机构，应当就项目的合法性、规范性等内容作出审议，重点审议规划建设项目是否符合法定规划强制性控制要求，项目程序是否符合法定程序要求，项目内容是否符合国家及地方规范要求等，目前仍然存在上会项目目的不明确，审议标准存在偏差等问题，会议仍需要解决相关技术性问题，大大影响了会议效率。

2.3 规委会委员构成有待进一步优化

广东省个别市委员中专家和公众代表人数没有达到全体成员的半数以上，部分市专家和公众代表中当地技术官员或者从事城乡规划工作的人员比例过高，专业构成不够全面，尤其法律层面的专家偏少，缺乏对于相关规划法律、法规层面的审查。目前，给委员提供交流学习的渠道偏窄，委员未能及时接受新技术信息和政策信息，对审议工作带来一定影响。

2.4 公众影响力不够

市规委会会议应当邀请公众旁听或通过广播电视或者网络直播等方式向社会公开审议过程。目前，规委会向市民公开或公布审议信息的渠道不足，缺乏利用相关媒体宣传规委工作的手段，市民很难了解到这方面的资讯，审议工作公众参与度不高，公众参与的实效性不够。部分地市会议信息未能做到会前公示审议事项、会议过程向社会公开、审议结果向社会公告。

3 改进建议

3.1 切实强化办公室职能

规委办是承担规委会办公室具体事务的机构，是连接内外、沟通上下、协调左右的纽带，具有上情下达、联系协调、信息沟通、协调组织等职能，在履行办公室职能方面，有必要进一步强化相关措施：一是完善机构建设，夯实规委会组织基础。各地市应当设置专职机构，提高机构等级，配备专职工作人员及专项工作经费，保障规委会工作的顺利开展；二是引导工作人员分清轻重缓急、统筹安排，抓住主要矛盾，合理安排会议和上会项目序次；三是提升服务和协调沟通能力，畅通和主管部门、设计单位和组织编制单位等沟通的渠道，及时沟通传递信息，理顺各方关系，拾遗补缺，使工作不出现错漏和空档，同时保持高效率、不拖沓；四是加强对于上会议题的会前审查，严把申请关，督促形成科学规范的规划体系。规委会办公室在会议申请阶段应当加强对于规划成果资料的完整性，法定文件、管理文件、技术文件和编制文件内容的规范性，与总体规划、直接上位规划、专项规划等强制性内容的衔接情况等的审查，保障议题符合会议要求，提高审议质量。

3.2 明确审议重心，落实审议标准

依据城乡规划委员会的议事职能，明确不同项目的审议重点，切实按照审议标准开展工作。重点审议项目的合法性、规范性，是否符合法定规划强制性控制要求，项目程序是否符合法定程序要求，项目内容是否符合国家及地方规范要求等。如总体规划主要审查程序、整体功能结构、区域协调、人口、用地规模和技术经济指标、交通及绿地景观等问题；控规主要审查程序、与总规的相符情况及重要控制要求等；專项规划审查程序、与总规的衔接、重要站点设施布局、规模等；项目方案审议与上层次规划的相符性、基础及公服设施配置、与周边景观的关系等。审议应当关注是否涉及公民的基本利益的问题要注重保护环境质量，保护自然和人文遗产。

3.3 加强委员管理，优化委员构成

一是加强对委员的宣传和培训，利用网络等信息化手段开展城乡规划法律法规宣传，实时发布最新法律法规信息和规范，组织委员开展有关城乡规划法律法规培训，利用线上线下的方式开展学习，使委员充分领会相关法律法规的精神，增强法制观念和法律意识，掌握城乡规划技术规范，能清晰辨别审议内容，清楚议事及保密相关要求，有不断提升自身专业水平的意识；二是加强规委会人才支撑，合理组建委员队伍，选择热心城乡规划和建设事业，有较强议事能力、较高专业水平的同志担任委员，专业类别涉及法律、经济、社会、历史、环保等各个专业，进一步通过民主推荐和自荐等方式吸收专家委员，增强规委会非公务及专业委员的力量，同时增加社会公众代表的数量，保障规委会工作切实维护公共利益。

3.4 完善公众参与制度，提升公众参与的时效性

为了更好地集思广益，宣传城乡规划、提高规委会工作的透明度，有必要进一步完善规划委员会审查项目的公示以及社会、公众的监督与参与制度，利用相关技术手段实现规委工作的公开化。如完善规委会办公条件，增设直播器材、播放室等相关设备和场所，为提高投票的公正性、促进公众参与提供便利，市民可通过先到先得、现场报名、网上申请、电话预约、推选代表等方式获得观看资格。目前国内许多城市已建立了城市规划委员会网站，大部分城市规划委员会网站内容包括：规划委员会结构职能、操作规程、新闻公告、城市规划、网上展厅、规划标准与准则、委员论坛。网站一方面扩大了规委会的影响力，另一方面也让社会各界方便快捷地参与了到城市规划科学决策中。

3.5 加强配套制度建设

为进一步规范市规委会会议运作，达到以制度管人、以制度管会议的要求，有必要在章程规定的框架内，加强相关配套制度建设，加强会议的公正、公平，同时严肃会议纪律，如进一步规范参会委员的抽取规则，制定委员抽取实施细则，加强委员抽取保密工作，确保会议的公平公正；制定相关委员管理实施细则，明确委员的权责和义务，加强委员纪律管理；制定规委会办公室工作制度，明确规委会办公室工作内容、程序及工作要求，明确了内部工作人员分工及权责等。

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