失地农民社会融合过程中的政府责任

顾萍 黄以胜

[摘要]失地农民社会融合过程中政府责任的状况关系到失地农民是否能尽快顺利地实现社会融合。通过分析失地农民社会融合过程中政府责任的状况，寻找影响失地农民社会融合的主要原因，提出失地农民社会融合进程中政府责任定位的建议。

[关键词]失地农民;社会融合;政府责任

[中图分类号]C913.7[文献标识码]A

到2030年，中国城市化率将突破70%。城市化水平的提高是以广大农民失去其赖以生存的土地为代价。城市化进程中失地农民的社会融合既是政治问题，又是社会问题。促进失地农民尽快顺利地实现社会融合，政府责无旁贷。政府不但要重视失地农民的社会融合，还要重视失地农民社会融合所引发的一系列问题，并积极有效采取措施解决这些问题。

1    失地农民社会融合过程中政府责任的状况

失地农民的社会融合对未来社会的发展提出了挑战。目前失地农民社会融合的状况有待改进，政府在失地农民社会融合过程中具有不可推卸的责任。我们应鼓励政府积极参与到失地农民社会融合的过程中，促进失地农民尽快融合。

1.1    促进失地农民社会融合的积极性不高

土地是农民基本生存的来源和社会保障的支柱。面对失去土地为生存依靠的失地农民社会融合的问题，政府虽然尽力满足失地农民的利益诉求和价值期待，但他们没有深刻意识到促进失地农民社会融合的重要性。早期我国城市化采取先发展后治理的思路，在一定程度上以牺牲广大农民的利益为代价推动经济发展，政府对失地农民融入城市社区后的心理调适和社会保障等问题关注不足，没有认识到失地农民也是城市化的参与者，忽视了失地农民社会融合后出现的变化，不重视收到的意见等反馈信息，无视失地农民居住条件艰苦及精神文化生活单一等系列问题，没有主动让失地农民分享社会发展的成果。

1.2    促进失地农民社会融合的形式单一

中国各区域发展不平衡，必须因地制宜采取多种形式促进失地农民社会融合。目前我国失地农民社会融合的形式主要由整体安置和个体迁移两种方式决定。前者由于失地农民仍聚居在一起，人际关系保留原有的失地农民社区的部分特征。后者因失地农民零散融入城市，失地农民与城市社区居民的个体特殊性差异较明显。因此，政府可借鉴他国城市化进程的经验，对城乡人口采取双向流动结合单向流动的模式促进失地农民社会融合。这样的方式可以给失地农民更多的自主选择权，实现城乡一体化的城镇化目标。

1.3    促进失地农民社会融合的协调缺乏

土地是承载社会保障功能的财产。对失地农民而言，失去土地意味失去以土地为连结的财产权、医疗权、就业权、受教育权等。失地农民融入城市社区过程中与原城市社区居民直接产生的部分利益冲突具有一定的普遍性，反映了失地农民群体与原城市社区居民群体之间隐伏的或难免发生的利益冲突。这些冲突可能会影响失地农民融入城市社区过程中的认识、看法、适应性，如果政府对失地农民社会融合重视不够，仅仅是对失地农民采用一次性经济补偿，没有建立相应的可衔接的、长期系统的缓解利益冲突的协调机制，就可能会导致失地农民对城市化进程持否定、怀疑、排斥的态度，引发新的利益冲突的可能性会相应提高。因而，政府要重视失地农民社会融合的利益协调，使其顺利实现社会融合。

2    影响失地农民社会融合的主要原因

2.1    失地农民社會融合观念陈旧

失地农民在实现农村向城市的空间位移后，因生活环境变化对权利的需求增加，但其社会认知、社会心理并没有发生生活场景适应性的实质转变。他们习惯了建立在血缘关系、地缘关系基础上的乡土中国、熟人社会，强调人际交往中的伦理性、情感性因素，向往体现长辈权威和传统习俗的乡规民约主导人们的生活模式。失地农民失去土地后进入城市，丧失了与土地相关的保障和熟悉的生活环境，这种不可逆转的变化对其构成了巨大的经济和心理压力，产生了不适应感。“对自己是农民还是市民，失地农民自身的认同也产生了分歧，进而影响了失地农民的生活。”在现实生活中他们有些人对取向理性、规范统一连续的现代法律法规难以接受。他们缺乏对城市社区治理规则的认知和信任，缺乏参与社区居委会组织治理活动的热情。

2.2    城市吸纳机制滞后

失地农民在非农民化的过程中其劳动方式要随居住地域的变化适应“城市化”的转移，然而，城市没有对他们作制度上的认同。他们作为城乡兼跨的“两栖人”，处于过渡状态。以社会时空的进入作为城市遴选户籍落入对象的机制会给城市的发展引进有活力的主体，失地农民明显感受到城市社区公共资源是有限的现实，失地之前失地农民就业训练不足，失地之后他们的就业竞争力不强。从职业社会学或劳动社会学的角度来看，职业不仅可以反映人们的经济状况、行为模式和生活方式，而且也能作为人们的社会阶层、受教育程度和社会地位的一般表征。失地农民对较高职业的期望与现实之间存在矛盾，这一矛盾制约了失地农民对非农职业的适应进程，随之而来他们遭遇的身份认同、经济适应以及社会保障等问题。失地农民感到城市并没有完全吸纳失地农民这一特殊的群体，他们也感到要享有与城市居民一样的待遇的压力很大。

2.3    政府主导力度弱

政府是社会公共事务的管理者，是社会资源配置的主体，是直接主导社会治理。政府主导能够有效借助公权力的权威，提高社会治理决策和执行的效率，实现社会治理的目标。很多地方普遍存在农转非土地征用补偿费过低、直接给予农民过少、侵害农民权益过分的状况。在实际工作中政府考虑到其主导会增加政府公共开支的负担，在制度设计、资金筹措、实施服务、运行监管等方面折射出主导力弱，甚至有些地方政府把经营土地作为其创造政绩、增加财政收入和改善部门福利的方式之一，没有把工作真正落到解决支持失地农民社会融合的方面。

3    失地农民社会融合进程中政府责任定位的建议

3.1    增强政府促进失地农民社会融合的实效性

一些地方政府没有真正认识到失地农民社会融合的重要性。有些失地农民由于补偿不足、就业不稳定，甚至生存和发展受到影响，其价值观念及社会心态逐步畸形化，甚至与地方政府产生对立情绪、出现上访和群体性事件等。政府应充分认识到失地农民在生活方式、社会认知及纠纷解决方面与普通城市居民的区别，应积极帮助失地农民缓解其在社会融合中产生的复杂而矛盾的心理，协调好失地农民与集体经济组织的利益冲突，使他们在完成物理上的空间位移后尽早形成自我身份的认同，有效解决他们在社会融合过程中养老、医疗、就业、教育等后顾之忧。

3.2    优化失地农民社会融合的保障体系

政府在优化促进失地农民社会融合建设的保障体系中居于主导地位。在经济发展的不同阶段，政府责任对应的内容和侧重点不同，“在现阶段，政府是一个财政主要支持者、组织引导者、政策支持者、立法支持者和监管支持者的多重角色的扮演者，需要从立法、组织、财政、政策、监管五个方面同时着力，逐步建立系统、完善的农村保障制度。”从目前中国失地农民生活现状分析，失地农民不同群体遭遇风险的程度不同，为了减缓政府因一次性投入过多资金产生的财政压力，政府应考虑优先满足失地农民的最低生存保障，建立养老保险、就业保险、医疗保险等基本保障。

3.3    完善失地农民社会融合的治理方式

社会治理都是在正式规则与非正式规则的共同作用下完成的。社会治理既需要正式规则，又不能单纯依靠正式规则，不能忽视或否认非正式规则在社会治理中的重要作用。由于经济生活的多样性与人为理性的有限认知性之间存在矛盾，对融入城市社区的失地农民而言，“小农经济的生存方式不可能在其内产生任何精细明确的分工，产生出与社会广泛的交换，因而也不可能产生出任何丰富的社会关系，他们只能把社会关系建立在自然的、初级的亲缘、地缘关系之上，或说只能以亲缘关系作为他们重要的，甚至惟一的社会关系。”失地农民虽然完成了农村向城市的空间位移，但他们原有的社会认知仍在一定范围内影响他们的行为，他们依然依赖权威，取向理性，对强调规范性、连续性、统一性的现代法律法规难以适用，需要正式规则和非正式规则的共同規制。我们知道，有限的立法资源关注社会生活中典型主体的行为和需求，忽视具有过渡性特征的边缘化主体的行为和需求，非正式规则的存在可以填充正式规则的作用。在解决失地农民社会融合的过程中既需要正式规则强调理性的刚性，又需要非正式规则特有情理的弹性。因此，在城市化进程中失地农民失去了土地，政府要为他们建立一个从礼俗社会进入法理社会的可持续生存和发展的环境，帮助他们适应原有社会关系的断裂，学会城市的社会交往规范，引导市民客观评价农民，消除各种偏见，完善促进失地农民社会融合的治理方式。

4    余论

改革开放以后，随着城镇化和工业化建设进程步伐的加速发展，我国涌现出了越来越多的失地农民这一阶层。失地农民这一群体的社会融合会影响到未来社会的发展，对政府解决农村劳动力转移后的市民化问题提出了新的挑战，我们相信政府有能力有信心有决心承担起解决失地农民社会融合的责任，突破失地农民生存、发展与城市适应的瓶颈问题。

（注释：在本文的研究中把土地流转过程中连续三年主动放弃土地使用权的农民定义为主动失地农民。）

[参考文献]

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