新时代下我国城管执法冲突的原因及对策探究

李强

[摘要]三十多年来城管在城市管理中起到了至关重要的作用，城管执法为城市的生产生活环境，社会的秩序稳定做出了突出贡献。随着城市化进程的不断加快，人民对于城市管理者的期待值也越来越高，城管执法与人民生活紧密联系，始终处于社会管理的最前线。然而，城管部门在执法过程中法律依据不足，执法范围不明确；缺少监督，没有统一的管理机制；执法人员准入门槛低，质量低等问题慢慢显现出来了。通过分析城管执法冲突产生的原因，提出缓解城管执法冲突的对策。希望对城管执法机制的完善，城管执法工作的健康发展，和谐社会的建设有所帮助。

[关键词]城管；城管执法；问题；对策

[中图分类号]D631.4 [文献标识码]A

随着城市发展的脚步越来越快，城市人口激增，城市化带来的管理问题也越来越复杂多样，城管部门应运而生，在改革开放的几十年里，为城市发展带来了曙光。我国《行政处罚法》的颁布，解决了城市管理中的某些问题，但至今没有关于城管执法的法律文件，使得城管执法缺乏底气，新闻媒体及群众对城管产生质疑。在依法执法的大背景下，城管与相对人之间的矛盾却日益恶化，冲突不断，严重阻碍了我国法制化的进程，因此，寻找切实可行的解决之策迫在眉睫。

1 城管执法冲突产生的原因分析

城管执法部门自成立以来，在城市的和谐，社会的稳定，居民的生产生活建设中发挥了重要的积极作用，维护了国家和公民的利益。但是发展出现更深层次的矛盾，当前执法体制已经解决不了，执法工作面临重重困境。暴力执法，违法执法等问题造成的后果就是新问题的层出不穷和官民矛盾的不断激化，因此找到问题的原因至关重要。

1.1 城管执法冲突产生的法律依据的原因

我国倡导依法治国，建设法治社会，国家治理的首要手段是法律，我国法制化进程不断完善，但是有些领域还未实现突破。造成城管执法冲突的首要原因便是法律原因，法律依据不足，不按法定程序执法等。

1.1.1 城管执法的法律依据不足。城管部门从出现到试点再到当下，已然走过了二十个年头了，但国家意义上与城管执法有关法律仅有《行政处罚法》。而目前有关城管执法的地方性法规有400多条，但平常执法活动中都参考其他相关法律，即借法执法。我国法律规定省级政府有权设立综合执法机构的权限，同时规定只有公安机关有限制人身自由的权利，城管部门无权干涉。针对各个城市的发展状况不同，各地区行政主管部门颁布的地方性法规是目前城管执法的主要依据。这些执法根据来自于其他法律法规中的相关部分，这就造成其他行政主体与城管的职权冲突，因此城管执法依据的法律体系处于一个不稳定不明确的状态，甚至出现城管执法人员在执法过程中对于是否具有执法权以及执法权大小都不清楚。

1.1.2 城管执法不符合法律程序。一个国家存在和发展的基础是公正，包含实体公正和程序公正。重实体，轻程序是城管部门的一贯现象。随着社会主义法治化的发展和完善，我国倡导实体与程序并重。城管人员执法是一种代表政府的行政行为，任何行政行为都有其特定的法律程序，应当按照法律程序执法，程序的不公正会导致处理不公正。我国法律规定，行政机关实施处罚时，要认真听取相对人陈述辩解，执法人员认真听取，依法处理，而不能任性处罚。而实际城管工作人员不按程序执法，违法现象比比皆是：不穿统一制服、不展示执法证明、强扣财物不给票据、不给相对人申辩权等。 程序公正是市场经济不可缺少的因素，对于城管执法而言，程序乃法治的前提。在城管执法过程中，一旦程序违反法律，执法便失去公正，效率也跟着下降，执法成本提高，损坏相对人利益，最终影响政府权威。

1.2 城管执法冲突产生的体制机制的原因

1.2.1 体制不完善。城管执法范围的不明确导致其执法的随意性大大提高，我们了解的城管管理范围非常广泛，包括清理摊贩、拆迁建筑、梳理车辆等无所不能，有时甚至行使其他行政部门的权利，造成职权重叠。城管具有相对集中的行政处罚权，上级行政部门的一个红头文件便能增加城管的管理领域和管理渠道。我国各地行政体系中城管部门的归属情况较为混乱，在国家层面没有设立一个独立机构，仅仅具有中央编制，而没有地方机构，从而陷入执法底气不足的局面。城管在国家层面没有统一指挥部门，只有《行政处罚法》授权下的相关地方性条例。我国法律法规并未授权城管暴力、钓鱼式、无边界等执法方式反而限制约束，但是在实际生活中，地方政府相关领导却默许甚至嘉奖这种行为，促使城管部门更加肆无忌惮，耀武扬威。城管的创制具有很强的随意性，缺乏相关体制部门的监管，仅仅遵照地方领导的意志办事。全国范围内，城管的编制参差不齐，甚至有些地方全部为无编制的“临时工”。体制不完善不利于城管行使职能。只有完善体制，统一编制，纳入国家财政，才能保障执法公正，而不会依职权谋私利，从而彻底打击腐败和执法冲突。

1.2.2 机制不完善。城管部门在法定范畴拥有自由裁量权，但没有明确具体尺度，这就容易导致权力扩张和滥用。随着城市的发展，相关地方性法律法规不断出台，希望弥补城管执法的缺陷，但“人治”思想早已根深蒂固。现实的生活中，城管队伍都有自己的管理区域，部分人员长期与本辖区的相对人打交道，利用职权甚至达成某种默契或者协议，就会导致“人情”“保护费”等腐败现象，增加这些执法人员的灰色收入，也使一些不合法行为变为合法，无形中也加剧了一些不愿意妥协的商贩与城管的矛盾。为什么城管执法手段越来越强势？不难理解，城管执法缺少监督，地方政府一般仅设立城管部门，而不会建立相应监督反馈机制。即便个别地区设置一些投诉渠道，热线电话等，却也只是“门面工程”，只是为了应付上级考察，而不是真正为百姓做事。城管部门作为综合性执法部门，具有国家授权高度集中的行政处罚权，这么大的權力却无人监督是难以想象的。日常生活中，社会民众对于城管打人等事件是极其关注的，当判决涉案人员很严重的刑罚时，为何对其他执法人员起不到震慑作用，事件仍然频繁发生？缺少一套完整配套的监督机制，不能做到对公共执法权力真正的制度限制，只能解决表面矛盾，不能标本兼治。

1.3 城管执法冲突发生的执法队伍素质的原因

1.3.1 城管执法的人员构成参差不齐。城管执法部门准入门槛低，人员组成良莠不齐。只有少数城管执法队员有正规编制，然而城管行政执法范围不断扩大，工作繁重，而待遇一般，所以人员数量质量不容乐观。面对大量的工作，相关部门只能任用“临时工”一些学历不高的社会人员作为协管员或志愿者。据笔者在太原观察发现，城管人员每天出勤时间不固定，而且经常游击式执法。如果碰到城市评选活动、体育竞赛等涉及城市形象问题，城管队员几乎二十四小时待命。城管执法工作繁琐复杂，而且经常与武力有关，长期超负荷运转，使得很多人对此职业产生反感情绪。城管执法人员身份复杂，学历低、法律意识淡薄，签过劳动合同就可以充当执法队员，没有严格的培训制度，导致个人素质低成为城管的一大特点。城管执法面对的大多都是城市小摊贩等弱势群体，受教育程度低，法律意识淡薄的小摊贩一旦与执法者产生冲突，便会引起暴力。执法人员素质良莠不齐，一些执法者从不考虑人民的利益，利用职权便利，对相对人随意处罚，不按程序执法甚至拳脚相加，不仅没有为人民服务的意识，反而践踏群众的权益，这样的行为是决不允许的。

1.3.2 城管执法人员的执法方式欠妥。改革开放快速推进，城市规模扩大，管理问题日益突显。外来打工人员、附近村民、待业工人等弱势集体，为了生存和生活需要，选择低成本的摊贩活动。然而保护城市的良好环境、整洁卫生，是城管部门职责所在。但是为什么会出现不计其数的冲突事件？其中执法人员的执法观念和执法方式是重要的原因。执法人员的权力思想较为严重，甚至存在官僚思想，无形中将手中的权力在观念的作祟下无限放大。很多执法人员理所当然认为相对人就应该服从指挥，听从管理，一旦不服从就该采取强制措施，这样一来，就引发了暴力事件。国家对城管执法授予罚款和没收财物的权利，但这同时也导致一部分执法人员滥用权利对相对人进行处罚。在处罚过程中，很多时候我国倡导的执法人员说明处罚理由，给予相对人申辩的权利是不存在的，行政执法人员不按程序办事，人民群众肯定怨声载道。对于执法方式，分为没收财产、罚款等强制性手段，教育、警告等柔性方法。在执法过程中，执法人员很少按程序告知，录像，而绝大多数相对人是不懂法的。笔者认为，有必要告知相对人怎样做才合法，执法人员要维护法律威严，教化众人，而不仅是处罚者。改善城管执法方式和方法，而不是依靠强制手段压迫弱势群众，违背法律原则。

2 化解城管执法冲突的对策和建议

习近平主席在十九大提出“不忘初心，牢记使命，高举中国特色社会主义伟大旗帜，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，为实现中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗”。全国范围内城管暴力事件屡见不鲜，成为人民安居乐业，国家长治久安的阻碍，延缓了我国实现中国梦的进程。因而，迫切寻求解决城管执法冲突的方案和建议，是当前紧迫的要事。

2.1 推进城管执法的法制化进程

2.1.1 制定一部全國性的城管执法法律文件。城管部门已悄然走了20多年，至今都未出台全国性的城管法律条例，城管的执法主体资格和范围至今仍在争论。面对依法治国的呼声以及十八届六中全会的精神，我们不能继续“头痛医头，脚痛医脚”的局部改革，而应该全方位化解城管面临的难题。只有找到导致问题的根源，才能真正的破解难关。制定一部效力及于全国的城管法律，从而确定城管执法的依据，消除人民质疑；规范城管执法的范围，推进合理执法；也可以最大程度统率全国范围内组织框架、人员素质、行政理念，积极配合其他各部门工作。

2.1.2 严格规范城管执法的法律程序。《行政强制法》已经颁布实施近20年，但行政机关在执法过程中重实体、轻程序的现象仍然普遍存在。作为市场经济国家，实体和程序都是行政管理手段，二者协调统一。其中程序是有法可依的，程序效率是法治效率的基础。在执法过程中，程序违法是最常见的违法执法形式：程序违法不仅容易引发暴力冲突，降低执法效率，而且浪费行政成本，对相对人利益造成损害。城管部门的法律地位有待商榷。成立之初是没有国家层面的授意，全国人大常委会也没有进行备案，对于如何划定城管部门的形式十分模糊。这样一来，就需要向上级人大进行备案，国务院通过书面形式承认其行政执法主体的合法性等，才能明确其执法地位。唯有经过正当性程序才能认可其法律地位，执法部门及执法人员才能更有底气运用正当权力，解除人们的顾虑。

2.2 树立科学的城管执法理念

2.2.1 转变城管执法观念。公民的利益最大化是政府在公共管理中首要关注的价值追求，为公民实现诉求提供各种便利，包括制度、技术甚至物质条件等。我国的历史传统中，统治者维持社会秩序的手段通常是权力压制，阶级地位的不同影响社会地位，决定着生存环境。而在现代化社会，我国提倡科学和民主，提倡官民一体，提倡为人民服务。部门执法应该以提供公共服务为目的，抵制官僚思想，以民为本，行使权力以服务社会为中心，保证公民意志表达。我国的政治理论有明显的历史规律性，实行多党协商，服务群众。同样，行政执法也应该由管治走向服务。

2.2.2 以人为本进行城管执法。以人为本，执法为民，最基础的就是对人权尊重和保障。从实际生活讲，城管执法过程中，不再蛮横粗暴，拳脚相加，甚至危及生命。现代化社会文明的推进需要贯彻人权原则，城管执法要做到以人为本，与相对人科学合理的沟通，取得公众的认同。认同需要换位思考、调整关系。城管执法的初衷是弘扬正能量，展现政府良好形象，依法执法，文明执法等；但现实是相反的，展示多为负能量，简单粗暴、违反程序等，双方存在严重的信任危机，危及政府权威及公信力。城管首先要调整位置考虑问题，把自己从执法者调整到小商贩的位置，扮演城市健康有序的维护者。其次城管应协调与相对人的联系、协调与群众的联系、协调与新闻舆论的联系、协调与社会环境的联系。

2.3 加快城管执法队伍改革

首先需要提升队伍整体素质，从制度层面上明确城管的权力范围以及需要承担的义务，做到有法可依，有法必依；其次设置合理合法的用人标准，规范执法队伍准入门槛，同时开展业务培训，提高执法能力，建立城管培训机制，进一步提升城管执法主体素质，提高城管执法水平；再次，完善科学的考核机制，对城管队伍起到积极督促作用；一方面，通过对各个执法单位的考核，形成一种良性竞争，提高执法队伍活力，另一方面，将考核对位到人，对个人结果进行评估，给予奖励或处分，从而提高执法队员的业务能力；最后，完善执法队伍的监督体制，健全基层共建协调机制，保障市民参与和监督机制畅通，从而对执法部门的权力进行约束和限制，防止滥用。落实责任究责，对某些城管队员在执法过程中出现的滥用职权，使用暴力等问题，应严肃处理，追责到底，维护社会的公平正义。

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