铜川市易地扶贫搬迁“搬得出，稳得住，逐步能致富”的实现路径

闫思暐

[摘要]易地扶贫搬迁是实现精准扶贫、打赢脱贫攻坚战的主要方式之一，是解决“一方水土不能养一方人”问题的正确决策，是落实习总书记扶贫开发战略思想的具体措施。而如何实现“搬得出，稳得住，逐步能致富”则是易地扶贫搬迁最终能否成功的关键。从短期来看，“搬得出”是首要前提；从中期来看，“稳得住”是关键；从长期来看，“逐步能致富”是最终目标。“三精”原则是贯穿整个搬迁过程的重要原则，在不同阶段各有侧重。而实现脱贫致富的最终目标的核心则在于“政府、市场、群众”三方力量共同发力“就业岗位、产业扶持、创业环境、土地权益”四项保障。

[关健词]

[中图分类号]D252 [文献标识码]A

易地扶贫搬迁是中央为了“打赢脱贫攻坚战”所实施的“发展生产脱贫一批，易地扶贫搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批”的“五个一批”战略思想的具体措施之一，是帮助“一方水土不能养一方人”的环境中的贫困群众脱贫致富的正确决策，也是有效保障我国广大贫困群众生存权、发展权的一个重要途径。李克强总理指出：“易地扶贫搬迁是实施精准扶贫、精准脱贫的有力抓手，是全面建成小康社会、跨越中等收入陷阱的关键举措。”因此可以说，在“十三五”期间能否“全面建成小康社会”，能否“打赢脱贫攻坚战”，很大程度上要看易地扶贫搬迁的完成效果。本文以铜川市的易地扶贫搬迁为例，旨在为我国的易地扶贫搬迁，特别是中小型的山区城市的搬迁，提供一定的借鉴。

1 铜川市易地扶贫搬迁基本概述

铜川市地处关中盆地与陕北高原交汇地带，境内地形复杂，以山区为主，下辖三区一县，其中包括宜君县、印台区、耀州区三个国家级贫困区县。全市共有贫困村208个，贫困人口近5万人，2015年底建档立卡贫困人口17018户50221人，贫困发生率11.3%，经过2017年开展的扶贫对象精准核实和数据清洗工作，全市建档立卡扶贫对象规模为16131户47329人。结合铜川市的实际情况，易地扶贫搬迁必然成为“脱贫攻坚战”的重要战略举措之一。

截至2017年6月，铜川市确认易地扶贫搬迁5420户16546人，占全市扶贫总人数约三分之一，充分说明其重要性。且该人数还占“十三五”铜川市移民（脱贫）搬迁总人口的44.29%（“十三五”铜川市避灾搬迁2395户8471人，生态搬迁1924户7116人）。因为整个陕西省“十三五”移民（脱贫）搬迁工程相较于“十二五”时期以避灾搬迁为主的陕南移民搬迁要求更加突出系统思维、强化顶层设计，坚持易地扶贫搬迁引领，避灾搬迁跟进，生态搬迁接续。所以易地扶贫搬迁不仅是铜川市移民（脱贫）搬迁工程的主体部分，更是其首要与核心的工作，是在为整个移民搬迁工程打基础、建框架。

因此，铜川市易地扶贫搬迁不能纯粹为搬而搬，更不能一搬了事，而是要把移民搬迁与推动新型城镇化、培育职业农民、发展现代农业、建设美丽乡村、加快二三产业发展等相结合，综合考虑搬迁安置、基础配套、综合服务、产业发展、上学就医、文化娱乐等多个方面，实现搬迁与脱贫衔接、生活与生产同步、安居与乐业统筹。可谓是周期长，涉及面广，工作繁重。而易地扶贫搬迁最终能否成功，关键在于如何实现“搬得出，稳得住，逐步能致富”。

2 “搬”、“稳”、“富”各有侧重，互有联系

为了在“十三五”期间实现“全面建成小康社会”的脱贫攻坚战略，实现“搬得出、稳得住、逐步能致富”的易地扶贫搬迁总要求，对于搬迁工作的开展既要立足当前现状，又要有长远规划。因此，为了分别满足这三个阶段的目标，在进行相应工作时，应当各有侧重，又相互联系。

从短期看，“搬得出”是首要前提，也是政府首先面临的最直接的工作。只有搬出了“一方水土不能养一方人”的贫瘠、恶劣的环境，才能为移民搬迁群众提供充分的脱贫致富条件。而结合实际情况制定出有效的，且让搬迁群众满意的“稳得住”和“逐步能致富”的政策，则是实现“搬得出”的必须保障。为了达到上述保障，一是要通过精确的实施与精细的管理，切实有效地落实与“稳得住”和“逐步能致富”相关的一系列政策，二是要通过到户到人的舆论宣传引导和详细政策解读，使搬迁群众对稳定有保障的生活能安心，对脱贫致富的前景有信心。

从中期看，“稳得住”是关键。易地扶贫搬迁群众的致富之路并非一蹴而就，政府提供的各项政策只能为搬迁户提供良好的环境和条件，而搬迁群众想要实现脱贫致富，还要能抓住机会、付出汗水，在入住新的安置地到真正实现脱贫致富还会有长短不一的过渡期，在这期间，搬迁群众能否有足够的生活保障，能否适应新的生活环境，能否保持脱贫致富的信心，等都是能否“稳得住”的关键，最重要的就是政府一定要在尊重客观现实、了解每个搬迁群众的具体情况的前提下，为搬迁群众的“逐步能致富”的前进方向把好关，“号准脉”，“开对方”。

从长期看，“逐步能致富”是最终目的，也是通过易地扶贫搬迁实现脱贫攻坚的根本目的。而“搬得出，稳得住”只是实现这个目的的必要过程和手段，政府在实施“搬得出”和“稳得住”的政策的过程中，必须首先考虑到是否有利于“能致富”，“搬得出”和“稳得住”的政策要尽可能的为脱贫致富提供良好的环境保障和政策条件，从而凝聚政府、市场、群众这三方的力量，落实在就业岗位、产业扶持、创业环境、土地权益这四项保障上。

3 “三精”工作原则贯穿搬迁全过程

“精准搬迁、精确施策、精细管理”的“三精”原则是始终贯穿在铜川市易地扶贫搬迁工作中的重要工作原则。唯有紧密围绕“三精”原则，规范安置工作流程，夯实脱贫举措，精准到户到人，强化舆论宣传引导，加强政策解读，才能够高质量、高标准地完成易地扶贫搬迁任务。

“精準搬迁”主要包括三个“精准”。一是依靠区县、市、省三级扶贫、国土、发改三部门协同识别的“精准识别”。二是坚持易地扶贫搬迁引领、避灾搬迁跟进、生态搬迁接续，坚持“四避开、四靠近、四达到”选址原则的“精准规划”。三是集中安置坚持“小型保基本、中型保功能、大型全覆盖”原则，人均住房建设面积不超过25m2的“精准建设”。

“精确施策”主要有两层涵义：一是要精确签订“三项协议”（搬迁协议、旧宅基地腾退协议、就业脱贫协议）和就业创业基本信息清单，掌握搬迁群众的安置意愿、基本情况、职业技能、就业需求，为实现精准搬迁、精准脱贫奠定基础，全面作用于“搬得出，稳得住，逐步能致富”的整个扶贫搬迁过程中。二是要精確落实“就业脱贫”，因户因人抓好搬迁群众就业问题，实施就业岗位菜单式对接、就业状态清单式管理，加大产业培育扶持和就业帮扶力度，为搬迁群众提供充足的就业岗位，有效实现搬迁群众脱贫致富。

在“精细管理”中，精细对象管理、精细计划管理、精细项目管理、精细资金管理这四个方面主要是提高“搬得出”阶段的工作效率，优化搬迁入住整体效果。而精细社区管理，则是通过在安置点逐步实行社区化管理，推进群众自治模式，优化安置社区物业管理服务，完善安置社区公共服务和群众权益保障，确保搬迁群众在安置社区享有基本社会保障权利和公共服务，保障搬迁群众入住后稳定有序。

4 三方力量共建四项保障

“逐步能致富”是“搬得出”和“稳得住”的最终目标，也是通过易地扶贫搬迁实现搬迁群众脱贫致富的本质要求。“搬出稳住”只是实现致富的基本前提保障，“三精”原则也只是提高工作效率与质量的手段。归根到底，脱贫致富就是要增加搬迁群众的收入。整个搬迁工程中所有政策的制定与实施都是为了全面发挥政府、市场和群众三支力量，依靠政府引导发力，群众积极努力，市场合作聚力，从而在就业岗位、产业扶持、创业平台、土地权益等多个方面为增收提供保障。

首先是以岗定搬、就业优先。依据就业容量来规划安置规模，根据就业岗位来制定搬迁计划，以此确保每一个家庭都有一个以上的主要劳动力稳定就业。

其次是布局产业，帮扶发展。依靠菜单农业、加工增值、休闲旅游、科技推广、电商扶贫、光伏扶贫、劳务输出、生态补偿、资产收益等各类帮扶措施，确保每个移民（脱贫）搬迁户都能享受到1～2项产业脱贫支持。

其三是鼓励创业，营建平台。围绕县域工业园区、特色农业园区、文化旅游景区以及农业农头企业、农民专业合作社、家庭农场等，开展创业指导，激发搬迁群众内生动力，为群众增收开发“新源流”。

其四是三权分置，保护权益。通过落实土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，促进现代农业发展、保障搬迁群众土地权益的“增值”收入。其中要注意的是：第一，群众搬迁后依旧按有关政策规定享受原有的各项支农惠农政策和生态补助政策；第二，支持搬迁群众依法、有序流转土地经营权，维持土地承包权不变；第三，不得违法调整搬迁群众承包地，也不得以退出土地承包权作为群众是否搬迁的条件，对放弃耕种而交回村集体的，给予其合理补偿。

[参考文献]

[1] 商洛市易地（脱贫）搬迁政策解读[N].商洛日报，2017-05-20.

[2] 任宗哲，白宽犁，王建康.陕西精准脱贫研究报告（2017）[M].北京：社会科学文献出版社，2017.

[3] 杨利.坚持搬迁和发展“两手抓”[N].中国县域经济报，2015-12-03.

[4] 周国发，韦军，黄祖祥.为脱贫攻坚易地扶贫搬迁保驾护航[N].法制生活报，2016-06-13.