扎实推进治污降霾建设生态宜居城市

2014-11-22梁玺平崔文猛

陕西行政学院学报 2014年4期

梁玺平　崔文猛

摘要：陕西省铜川市是典型的资源依赖型工业老城。在转型成为生态宜居的养生休闲城市的路子上，如何治污降霾是亟须解决的重要问题。只有在集中整治突出问题，建立健全长效机制，保持执法高压态势，加大投入力度，营造社会氛围，建立区域联防联控机制等方面下工夫，才能打好这场全方位、多层次的攻坚战，推动城市转型发展。

关键词：转型；治污降霾；生态宜居；铜川市

中图分类号： F205 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0111-04

2013年1月9日以来，全国中东部地区陷入严重的雾霾污染中，空气污染指数PM2.5日均值多次“爆表”，高达500微克/立方米，接近国家环境空气质量新标准7倍，中央气象台将大雾蓝色预警升级至黄色预警。从东北到西北，从华北到中部黄淮、江南地区，都出现了大范围的重度污染，对人们生产生活和身体健康造成严重影响。李克强同志先后对此做出重要指示，要求应对雾霾天要“用行动让人民看到希望”、治理空气污染“我们必须有所作为”。铜川作为一座老工业城市，也曾多次遭受雾霾袭击，这对铜川建设全国知名的休闲养生城市工作提出了一个新课题。

一、铜川治污降霾工作现状

雾霾是雾和霾的统称。雾是近地面层空气中水汽凝结的产物，而霾是由空气中的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳氢化合物等粒子组成的气溶胶系统，2013年以来我国所遭遇的危害天气即是这种灰霾天气。灰霾天气不仅对人体的健康产生危害，容易引发呼吸系统的疾病、血液疾病和各种癌症，也对环境质量产生影响，明显降低道路能见度，还会严重影响各种作物的生长。

铜川作为一座因煤而立、因煤而兴、先矿后市的老工业城市，长期计划经济体制下形成了以煤为主、以建材为支柱的畸重型产业结构，造成了产业能耗高、环境污染重的状况，一度被称为“卫星上看不见的城市”。对铜川而言，灰霾中50%以上的成分来自于大量消耗的煤炭、燃料、汽车尾气和城市基础建设，其中水泥、电解铝等高耗能比重偏高是根本原因。

治污降霾关系百姓福祉，关乎可持续发展。铜川把治污降霾作为推动转型发展和检验执政能力的一项重要工作，认真贯彻落实中省各项部署，坚持治标与治本相结合，市场和法治共发力，建立政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的大气污染防治机制，铁腕治污加铁规治污，控烟、减煤、抑尘、增绿多措并举，坚决向落后生产生活方式告别，大气污染治理取得初步成效。2013年收获330个蓝天，2014年第一季度，按照新标准优良天数达到32天，居关中城市前列。近期，对治污降霾工作再研究、再部署，把每个百分点落实到具体的区域和领域，用硬措施完成硬任务，力争今年城市空气质量优良天数不少于140天，为建设宜居城市打下坚实的基础。在推进治污降霾工作中，铜川市着力抓了以下几方面的工作：

1. 集中抓好重点工业企业污染治理。以药王山周边及210国道沿线水泥企业环境整治为重点，进一步落实水泥企业提档升级、“一标三化”的要求，在排查摸底的基础上，制定了切实可行的治理方案。落实治理资金和治理时限，确保“企业环境管理制度、环保设施、在线监控设施、无组织排放防控、厂区保洁和货运车辆密闭”六到位。以企业环保设施提升改造达标运行、厂区二次扬尘污染控制为重点，提档升级，净化、绿化、美化厂区内及周边环境，建设花园式工厂。

2. 巩固改煤区、无煤区建设成果，坚决查堵煤源，禁止烟煤散烧。淘汰城市规划区天然气通达地段燃煤锅炉51台，对天然气未通达地段的燃煤锅炉实行严格脱硫降尘改造。大力推广使用清洁燃料锅炉和固硫剂，将治污降霾工作与“创卫”、“创模”工作相结合，以创“国卫”百日环境卫生整治活动和创省级环保模范城市活动为契机，促进治污降霾工作的全面展开。

3. 集中开展建筑工地扬尘污染整治。在对新区各大型建筑工地集中整治的基础上，进一步加大全市整治工作力度，扩大整治范围和效果，对全市所有建筑工地存在物料裸露堆放、无冲洗设施、道路未硬化等问题，采取下发整改通知、实施断电停工、约谈法人等进行限期整改，严格按照“六要四禁止”的要求，切实抓好建筑工地扬尘污染。

4. 集中开展城市道路扬尘污染整治。要求城市主干道清扫时采用湿法机械作业，增加清洁洒水次数，扩大洒水范围，强化道路的养护保洁，整治坑凹地段，对进入或通过城区车辆的超速、超载、抛洒等违规行为进行严肃查处，最大限度地减少道路二次扬尘污染。重点抓好新区咸丰路、长虹南路，坡头华能电厂运煤入口路段，北市区一、二马路和川口等地段以及空气质量自动监测站周围道路扬尘污染治理。

5. 集中开展非煤矿山环境污染整治。对王益区石坡塬、文明塬、梁家塬、川口一二三道桥区域，耀州区药王山周边、惠塬，印台区陈炉等非煤矿山，进行排查摸底，逐户登记审查，对无任何审批手续、工艺落后、污染严重的一律关闭取缔；对手续不完善、不能达标排放的，一律实行停产治理，并责令限期完善手续和环保设施，达到环保要求并经验收合格后，方可恢复生产。

6. 不断加大环境保护执法工作力度，严厉打击环境违法行为。对在环境保护工作中，屡查屡犯，屡禁不止的，坚决予以关闭和取缔，并严格执行整改问题销号制度，以处罚问责制度，确保执法检查到位，问题整改到位，工作落实到位。

二、铜川治污降霾工作存在的主要问题

虽然铜川在治污降霾工作上取得了一定的成效，空气质量也逐年得到了明显的改善，但由于铜川产业结构特殊性和治污降霾工作全局性、系统性、长期性的要求，铜川治污降霾工作还存在着很多问题。

1. 超重型的工业结构亟待调整。铜川是一个典型的资源型城市，工业超重型特点明显，2013年铜川煤炭、电力、水泥等重工业增加值占到规模以上工业增加值的86.9%。主要工业产品煤炭和水泥在生产、运输、消费环节上产生了大量污染，仅运输产生的扬尘占到全市大气污染的54%。

2. 群众发动不足。目前治理大气污染主要在政府层面，对广大群众的教育、宣传、知识普及方面做的还不够，环保节能的生产、生活方式和意识还没有普遍形成，全民参与治污降霾的社会氛围还不浓厚。

3. 没有形成工作合力。大气污染防治工作需要各级政府、各部门联防联控、齐抓共管。虽然铜川各级政府与相关部门都尽心尽力，但部门之间、部门与县市区政府之间尚未形成高效有力的信息沟通、工作协调、督促落实机制。环保部门牵头抓总的地位未确立，单打独斗、孤军作战的现象较为普遍。

4. 支持政策滞后。目前，国家已经出台了《大气污染防治行动计划》，陕西省也发布了《陕西省“治污降霾·保卫蓝天”五年行动计划》。但是，相关的支持政策措施尚未出台，导致地市政府治污降霾工作着力点不明。

5. 区域间没有形成合作机制。治污降霾是一个系统工程，需要区域间的配合与合作。就关中地区和陇海兰新经济带各市而言，还存在着各自为战的现象，没有形成群防群治、资源共享合作机制。

三、国外治污降霾经验

从全球工业化发展的历史来看，灰霾是工业化发展到一定时期必然出现的一种现象。如英国、美国、德国、丹麦等如今空气质量良好的西方发达国家，在工业化初期也都出现过灰霾现象。这些国家在治理灰霾过程中的许多措施卓有成效，值得我们学习借鉴。

1. 加强依法治理。英国工业革命后，伦敦地区烟囱密布，每年四分之一的日子大雾笼罩，被称为“雾都”。1952年12月的烟雾事件，导致两个月内12000人死于呼吸系统疾病，促使英国政府于1956年颁布了世界上首部《清洁空气法》；20世纪中期，美国洛杉矶一带大气臭氧浓度很高，光化学烟雾问题突出，在1952年和1955年两次在短短数日内酿成几百位老人死亡的惨剧，促使美国政府在1955年通过了《空气污染控制法》，1990年通过了《清洁空气法案》修正案；20世纪70年代，德国环境污染持续恶化，影响到人民的生活质量，越来越受到公众的关注，德国政府先后出台了《联邦污染防治法》（1974年）、《关于远距离跨境空气污染的日内瓦条约》（1979年）和《哥德堡协议》（1999年）等新法规。

2. 以节能促减排。40多年前，穿过德国鲁尔工业区的莱茵河曾饱受污染之害。德国通过以节能促减排的100个“空气清洁与行动计划”使包括莱茵河流域在内的多数地区面目一新。德国联邦政府在该计划中呼吁民众节能减排，并积极促进能源转型，加强清洁能源的开发，减少对传统能源的依赖。

3. 发展绿色交通。上世纪末，汽车尾气污染成为发达国家空气质量的首要威胁。英国政府先后采取包括优先发展公共交通、抑制私家车发展以及减少汽车尾气排放等治理措施，同时大力推动新能源汽车，自行车交通也被政府作为支柱，英国的高官们则以身作则，控制公务用车；受英国影响，欧洲的荷兰、丹麦等国也都以自行车取代汽车出行，丹麦的哥本哈根城骑行上下班的人数占全市总人口的50%，被称为“骑出来的好天气”。

4. 重视城市绿化。英国伦敦人口稠密，人均绿化面积却达24平方米，城市外围还建有大型环形绿化带，绿化面积几乎是城市面积的3倍，面积达数千平方公里，是一座“绿色花园城市”，曾经的大雾天气已从百年前的每年90天，减少到不足10天；日本在治理大气污染中充分发挥树木对城市空气的净化作用，按东京有关规定，新建大楼必须有绿地，要搞楼顶绿化，绿化面积必须占楼房面积的20%以上。东京的绿化只种树不种草，绿化不仅要面积，更看重绿化体积。这些都为日本城市跻身世界上污染程度最低的城市之列，起到了重要作用。

从国外发达国家治霾经验可以看到：一是治污降霾与政府引导密不可分。治污降霾需要工业企业投入大笔资金，但仅能体现出社会效益而无经济效益，依靠行业、企业自律远远不够，需要政府从法律、法规、政策等各方面进行引导。二是治污降霾与节能降耗密不可分。研究表明，灰霾主要来源于煤、油的燃烧和基建扬尘，其中煤、油的燃烧又占主要部分。因此，节能降耗是治理灰霾的根本，要从源头上解决灰霾污染，必须从节煤、节电、节油等节能降耗工作做起。三是治污降霾需要全社会共同参与。治理灰霾涉及全社会各行各业、各个领域，在治理上仅仅依靠几个部门、几个行业或几个领域远远不够，要动员全社会各行各业、全体人民共同参与才能完成。四是治污降霾需要建立长效机制。治污降霾工作任重道远，不可抱着毕其功于一役的心理，要从大处着眼，小处着手，建立长效机制，做好打持久战的准备。

四、铜川治污降霾工作对策建议

雾霾污染天气的形成，是一个长期积累的过程。改善空气质量，必须做好打一场全方位、多层次、多角度的持久战、攻坚战的准备。铜川将以《行动计划》为总纲，结合实际，创新方式，扎实推进治污降霾，努力建设生态宜居城市。

1. 集中整治突出环境问题。要把治污降霾这项民生大事办好，必须摸清底数，找准根源，对症下药，综合施策，标本兼治，形成强有力的治污降霾新机制。（1）对污染企业强制实行清洁生产审核，年内完成重点污染企业环保设施提升改造。划定高污染燃料控制区，达到城市建成区面积的80%以上。今年拆除3家水泥企业，淘汰燃煤锅炉125台。（2）道路扬尘治理在精细化上持续给力，建筑工地安装扬尘视频监控系统，对已拆除的非煤矿山进行平整绿化。（3）加强机动车尾气和挥发性有机物污染治理，淘汰“黄标车”及老旧汽车1500辆，完成41个加油站和2个油库油气改造工作。四是建立部门联动应急响应机制，制定严重污染应急预案，及时发布预警信息，必要时要采取停工、停产、停驶、限行等措施，努力把空气污染危害降到最低程度。

2. 建立健全环境保护的长效机制。（1）转变发展方式。以资源型城市转型为统领，以创建节能减排财政政策综合示范城市为抓手，用足用好国家政策，做好节能减排规定动作，多做有难度的自选动作。确定铜川产业准入目录，形成以保护环境为前提的产业发展导向，加快结构优化、产业升级和发展转型的步子。在招商引资中提升门槛，严格准入，不能允许对环境有破坏和牺牲的粗放式低层次发展。大力实施工业企业“退城入区行动”。对列入搬迁计划的重污染企业限期搬迁，迁至与环境容量相适应的相关工业园区。将淘汰落后产能与排污权交易结合起来，对经营不善、无力提升治污水平的水泥、建材、电解铝等企业，通过回购排污权安置职工和“以奖代补”等措施引导其转型。把循环发展作为企业生产经营的主要模式，鼓励引导企业从设计、建设、生产等各个环节都按循环经济模式全面改造提升，努力实现绿色发展、循环发展和低碳发展。（2）实施增绿扩水工程。构建城市新的绿肺，增强城市自身空气净化能力，扩大环境容量，改善空气质量。以漆水河、沮河、赵氏河等形成的城市生态组团为纽带，恢复城市湿地和生态基本流量。实施城市绿化、道路绿化、景区绿化、流域绿化、家园绿化五大工程。植树造林12万亩，治理水土流失150平方公里。提升城市绿化品位，加快建设总量适宜、景观优美的城市绿地和景观系统，新增城市绿地60万平方米，以绿色发展助推整个城市系统转型。（3）开展专项立法。积极探索污染损害公益诉讼和环境污染损害评估机制，排污者履行环保责任的保证或保障机制，强化激励和约束机制，更加注重用法律手段促进环境保护。（4）提高城市管理水平。加强城市规划、建设、管理职能的协调衔接，完善城市综合管理体系，理顺城市管理体制机制，推动城市管理精细化、规范化、科学化。

3. 保持环境执法的高压态势。开展重点污染源排查，做到摸清家底、搞清源头、有的放矢、分类治理。对存在的突出问题绝不能迁就、不能手软，确保查处到位、整改落实到位、责任追究到位。坚持抓反复、反复抓，防止前紧后松一阵风。把整治工作进展、任务目标、治理成效向群众公开，接受群众和媒体监督，形成倒逼机制，确保整治到位。对重大环境违法行为实行挂牌督办，对逾期不能完成整改任务的企业要予以停产或关闭。对防控工作不力且空气质量状况严重恶化的区县和园区实行环保区域限批。

4. 加大治污降霾的投入力度。建立政府、企业、社会多元化投资机制。市、区县设立治污降霾专项资金，市级列支4000万元，对重点治污降霾示范项目给予支持。综合运用价格、财税、金融等经济手段，加大对环境保护科技研发、推广应用的公共财政投入，用于资源节约和环境保护的公共财政投入所占GDP的比重不断增加，增长比例高于同期财政收入增长。发挥价格、税收、补贴等激励和导向作用，吸引社会资金投入到生态文明建设之中，让各类市场主体把治理雾霾变为自觉行动。制定重点行业能效、排污强度“领跑者”标准，对达标企业予以奖励。

5. 营造环境保护的社会氛围。环境是一种公共物品，保护环境需要大家共同面对，共同行动。应大力开展宣传、教育和培训活动，进一步完善生态环境教育与公众参与制度，通过政府先行、企业主导、公众参与，形成全社会节约资源、保护环境和可持续发展的社会氛围。公众既是灰霾环境的受害者，无形中又是制造者。公众只有牢固树立“保护环境，人人有责”的理念，积极践行绿色生活方式和消费方式，从身边的一点一滴做起，不使用一次性筷子和超薄塑料袋，捡起“菜篮子”，循环使用包装物，不随手扔垃圾，少开车，积极参与公益性活动，如垃圾分类、爱护公共卫生、植树造林等，努力创造出一个天蓝、地绿、水清的生态宜居新铜川。

6. 建立区域间联防联控机制。加强与关中各城市、陇海兰新经济带各城市的联系，建立治污降霾资源共享平台，加强区域内环保、气象、能源、质检、卫生等部门的联动，做到污染源排放、空气质量监测、气象资料数据的共享。同时建立环境灾害预警机制，加强区域内突发性大气污染的集体应对能力，现实重点区域大气污染联防联控，推进区域性污染协同控制机制。

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