中国土地利用规划研究进展及其展望

2018-05-14郑溢芳黄瑶

农村经济与科技 2018年15期

郑溢芳黄瑶

[摘要]采用文献查询法和文献统计方法梳理我国土地利用规划的相关研究，并利用CiteSpaceⅤ进行分析，结果显示：在土地利用规划的探索阶段学者们关注的重点为耕地保护以及建设用地；在发展阶段，学者们主要围绕环境影响评价、土地利用规划指标体系、可持续发展等方面展开评价；在成熟阶段，关注的方面越来越多，形成多个热点，主要围绕环境影响评价、土地利用系统、节约集约用地、土地资源、多规合一、生态红线、基本农田保护红线、建设用地、土地评价、新型城镇化等方面。分析认为，土地利用规划研究方向可以向土地利用规划理论与“多规合一” “乡村振兴”的方向倾斜，适当加强对规划编制过程中甲乙双方的关系研究、加强对村土地利用规划方面的研究等。

[关键词]土地利用规划；CiteSpaceⅤ；知识图谱

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

1 引言

土地利用规划是根据当前时段当前范围内的土地利用情况，结合历史基础和特点、社会经济发展的需要等，对该地区的土地资源在为来一段时间内的利用进行安排的工作。自 1990 年以后，土地利用规划相关方面的作品数量、研究机构以及主要研究人员的数量大幅度增加，论文质量也不断提高，研究的主题和内容也从单一走向多元化，21世纪后，研究课题重点探讨土地利用规划的性质和土地利用规划的环境影响评价。土地利用规划的结构优化，新技术与土地利用规划等的结合，研究范围和尺度也不断变化，从中尺度到微观尺度、宏观尺度，土地利用规划研究进入了新的发展期。研究得出结论认为，土地利用规划趋势较好，但是仍然有许多问题需要改进，今后还应加强有关方面的研究。目前，各个县市的第三轮土地利用总体规划编制工作和永久基本农田划定工作已陆续完成。适当的时候，对我国近年来在土地利用规划相关方面的研究进行总结，吸取经验和教训，有利于促进我国新一轮土地利用规划的编制工作的进行。

2 数据与方法

2.1 数据来源

本文主要以中国知网（CNKI）的SCI来源期刊、EI来源期刊、核心期刊以及CSS-CI 来源期刊作为数据源，对 1984年以来土地利用规划的相关论文进行综述研究。将文献检索时间分为三个时间段。研究领域限制在土地利用规划学、土地资源学、城市规划学、经济学、区域研究等方面，并剔除非正式类期刊。土地利用规划相关文献搜索，主要以“土地利用规划”进行检索，筛选出重点文献1717篇。

2.2 研究方法

Citespace是一个应用于科学文献中识别并显示科学发展趋势和模式新动态的可视化分析工具，主要用来分析不同研究领域的核心机构和期刊、研究演化路径、研究热点与前沿等。目前，范帅邦等（2015）等学者已将其引入地理相关的文献综述研究。本文主要是借助CitespaceⅤ软件，探讨土地利用规划研究的各个阶段热点领域及发展前沿。具体操作过程中，使用 Citespace V 对土地利用规划相关文献的关键词进行分析，生成关键词共现知识图谱。节点半径越大表示其出現频次越高。但是为避免在运用Citespace V 进行知识图谱分析时的不足，仍然采用传统文献分析方法来进行辅助研究。知识图谱分析结果主要作为土地利用规划研究热点领域分析的重要参考依据。而对于与土地利用规划研究密切相关的研究内容及观点的剖析，则主要是用传统的文献分析方法。

3 土地利用规划各阶段研究概况

我国的土地利用地规划是上世纪50 年代从前苏联引入的，到了现在土地利用规划发生了巨大的变化。本文以三轮土地利用规划的基期年作为参考依据，将我国的土地利用规划研究成果分为三个阶段来进行分析，探索这三个阶段土地利用规划研究领域的热点及重点领域。

3.1 第一阶段（1996年以前）土地利用规划研究的探索阶段

第一轮土地利用规划（1986～2000）十一届三中全会以后、《土地管理法》首次颁布后开展的。在此之前，参照了苏联的土地利用规划设计理论与方法，编制东北、新疆、海南等区域的土地利用规划，主要解决局部地区、微观层面的土地利用问题。

在这一阶段，学者们开始从经济、社会、政策、管理角度对土地利用规划进行研究，并取得一定成果（图2）。1996年以前，随着第一轮土地利用规划编制工作的进行，我国土地利用规划的研究成果渐渐增多，从1996年以前土地利用规划相关研究关键词共现知识图谱可以看出（图2），相关研究主要围绕建设用地、耕地质量、土地生产潜力、土地资源、土地管理、土地经营、城市规模、国土规划、农用地质量等方面。

另外，结合对文献的阅读与梳理不难发现，土地利用规划在此阶段主要注重与对耕地保护及建设用地的研究，对土地利用规划技术及预测方法的研究较少，对地理信息系统稍有提及，地理信息技术对土地利用规划开始产生影响。研究的区域主要集中在东北、新疆、海南以及各个小流域带，对县级行政区域的研究较少。此阶段中，对土地利用规划理论的研究也是相当少的。土地利用规划的理论和方法的研究较少，不能满足规划实践的需要。加强规划理论研究尤为重要，这样才能保证日后规划的实用性、权威性和科学性。

3.2 第二阶段（1997～2006）土地利用规划的发展阶段

第二轮土地利用规划（1996～2010）是在颁布新《土地管理法》，以及建立社会主义市场经济体制的背景下来编制的，有以耕地保护为主的特点，以实现耕地总量动态平衡为目标。

和上一阶段相比，土地利用规划研究的相关领域已经明显扩大。此阶段，学者们不仅从经济、社会、政策、管理角度对土地利用规划进行研究，并且开始注重土地利用规划相关理论的研究，取得丰硕成果（图3）。1997～2006年，第一轮土地利用规划编制工作已陆续完成，第二轮土地利用规划编制工作开始试点，此阶段土地利用规划的研究成果丰富，从1997～2006年土地利用规划相关研究关键词共现知识图谱（图3）可以看出，相关研究主要围绕环境影响评价、土地利用规划指标体系、可持续发展、土地利用规划信息系统、耕地保护的动态平衡、可持续土地利用、城市规划、FAO、城市规划、市场经济等方面。除此之外，把头脑风暴法引入到土地利用规划的相关研究中去，土地利用规划相关的技术研究也有所起色。此阶段除了对指标体系有所研究外，也对土地利用规划的空间体系进行研究。土地用途管制也是一部分学者关注的热点。学者们还注意到群众在土地利用规划中的重要作用，强调公众参与的重要性。

通过对文献的传统梳理，发现对县、市级的土地利用规划研究较上一阶段明显增多，对国外的土地利用规划体系研究也小有成果，这对我国规划体系以及指标的完善有很大的参考作用。土地利用规划研究更加注重微观和具体的要素。土地利用规划学的知识体系相比上一阶段要壮大很多。不再是单独地关注土地生产力的高低，而是开始注重生态环境的保护，主张土地的持续利用。土地利用规划不再只是关注农业生产方面，也开始注意土地利用规划对城市建设的影响，并提到城市规划和土地利用规划的协调。这一阶段土地利用规划相关的研究为下一阶段土地利用规划研究的发展壮大起到了很好的铺垫作用。

3.3 第三阶段（2007～2017年）土地利用规划的成熟阶段

第三轮土地利用规划修编（2006～2020年）国务院做出《国务院关于深化改革严格土地管理决定》要求背景下开展的。

此阶段的土地利用规划研究工作在上一阶段的基础上发展壮大，并走向成熟。研究的相关领域越拉越广，更加全面。此阶段，学者们不仅从多个角度对土地利用规划进行研究，取得了很多成果（图4）。现在，第三轮土地利用规划修编工作已陆续完成，从2007-2017年土地利用规划相关研究关键词共现知识图谱（图4）可以看出，相关研究主要围绕环境影响评价、土地利用系统、节约集约用地、土地资源、多规合一、生态红线、基本农田保护红线、建设用地、土地评价、新型城镇化等方面。研究层次从以前的县市级慢慢转移到村镇级土地利用规划，强调了基本农田保护红线和生态保护红线的重要性。3S技术已经成为土地利用规划研究中不可缺少的部分，土地利用相关方面的评价也在土地利用规划中的位置越来越重要。公众参与成为土地利用规划编制过程中不可缺少的部分。

基于传统文献分析，可得知，土地利用调查与土地动态监测是做好土地利用规划的基础，多规合一是土地利用规划将来发展的趋势。环境影响评价、虚拟耕地发展战略、生态规划都对将来土地利用规划的研究具有重要影响。土地利用规划中对村级土地利用规划的研究越来越多，且很多地区已经开始村级土地利用规划编制的工作。计算机技术、遥感技术、数学方法在土地利用研究中的应用不断对土地利用研究方法与手段产生重大的影响。随着数学与计算机技能的普及，有利于土地利用定量研究。且不难发现，土地利用規划研究热点具有政策导向性。这一阶段土地利用规划研究方面的相关文献发表量逐渐减少，对该方面的研究应继续加强。

4 研究评述及展望

4.1 研究评述

总体而言，土地利用规划相关方面的研究正朝着更好的方向发展。从上个世纪以来土地利用规划研究体系越来越完善，研究尺度原来越广，由最初的只注重农业方面发展到现在主张多规合一，要与整个社会经济以及环境的发展相协调。土地利用评价的研究也越来越全面、多层次，为土地利用规划相关体系的建设具有很大的作用。土地利用规划作是一个综合性很强的领域，它的发展应该更加多元化。但是，土地利用规划的相关研究仍然存在缺陷。首先，土地利用规划的研究受政策指导，缺乏一定的预见性，研究应该对政策起主导作用，政策来支持相关研究。其次，土地利用规划制度建设方面的研究较少，如何从制度上面保证土地利用规划编制的科学性、可行性也是一个值得关注的方面。土地利用规划编制的方法和技术有待于深入。土地利用规划的方法一般包括建立规划指标体系的方法、土地需求预测的方法、土地利用规划实施评价的方法、上下协调的方法、公众参与的方法等等。规划中比较重要的土地用途分区的方法、规划实施的方法等仍然需要研究。

4.2 研究展望

随着经济的发展和社会水平的提高，党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，在土地利用规划上也要努力与该发展理念相配合。在未来的一段时间内，中国的土地利用规划领域研究的研究有以下趋势：

4.2.1 “多规合一”中土地利用规划与其他规划融合的研究。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准设立中华人民共和国自然资源部，且于2018年4月10日正式挂牌。自然资源部的成立将意味着规划行业和规划研究的大变革，土地利用规划作为空间规划中重要的部分之一，应该加强相关方面的研究。首先要注重构建“多规合一”背景下的空间规划体系研究，更要加强与此相关的空间规划的立法研究，也要对其管理机制方面进行创新性研究。学者们要加强土地利用规划与其他规划的协调性、有效性、融合性研究，为“多规合一”的实现打下良好的理论基础和技术基础。

4.2.2 向村级土地利用规划倾斜。村土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分，是村域土地用途管制的基本依据，属于详细型和实施型规划。村规划以乡镇土地利用总体规划为依据，由乡镇人民政府或街道办事处会同县级国土资源部门联合组织编制。在脱贫攻坚方面，广大农村地区需要村土地利用规划来保障脱贫用地，在三产融合方面，需要村土地利用规划来安排各类产业用地，推进产业供给侧结构性改革。在乡村振兴方面需要村土地利用规划来统筹山水林田湖草系统治理。且从2016年至2018年中央多次发文提出编制村土地利用规划。从中国的国情出发，必须要加强村级土地利用规划方面的相关研究，提高中国村土地利用规划的水平，为脱贫攻坚、三产融合、乡村振兴打好基础。

4.2.3 适当对土地利用规划编制过程中甲乙双方间关系研究。在市场经济的背景下，土地利用规划的编制不仅仅是政府的事情，也是技术单位的事情。在县级土地利用规划的编制过程中，政府和技术单位存在重要的利益关系。一方面乙方有责任为甲方制定出科学的符合当地用地情况的土地利用规划；另一方面有时候乙方不得不迫于甲方的压力，满足甲方部分不合理的用地要求。土地利用规划编制人员知识水平对最终规划成果的科学性有着重要的影响作用，政府部门以及技术单位应提高相关工作人员的准入门槛。从目前的研究结果来看，土地利用规划编制过程中甲乙双方间关系研究较少，可适当加强此方面的研究。

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