特色小镇建设的土地问题研究

高晗

[摘要]特色小镇建设是中央提出的加快城镇化建设的重要举措，城镇化建设与土地问题息息相关。探讨特色小镇建设背景下出现的一系列土地问题：土地三权问题、新旧规划之间的矛盾以及城市发展与土地利用之间的矛盾，并针对出现的问题提出改进对策，以期为特色小镇建设发展提供建议。

[关键词]特色小镇；土地问题；对策建议

[中图分类号]F299.21；F301.2 [文献标识码]A

特色小镇是一种依赖自然环境、人文环境、特色产业或其他优势因素，建设具有明确定位的综合性开发建设项目，是一个集旅游、生产生活、消费等功能于一体的新型城镇，兼具多种功能。特色小镇无具体行政区域大小之分，可以是大都市周边区域的小城镇，也可以是面积较大的村庄，还可以是城市内部的各种社区，可以共享部分公共基础设施和服务。

土地问题是城镇化的核心问题之一，绕不开、躲不过，牵一发而动全身，必须认真面对和解决。特色小镇建设加快了城镇化发展的速度，导致城镇规模扩大，而城镇在得到发展的同时也面临一系列问题。土地权属问题、新旧规划之间的协调与衔接、土地资源的稀缺性，这些都加剧了城市发展与土地之间的矛盾，因此如何处理好土地和城市发展之间的矛盾，让有限的土地得到合理高效利用显得尤为重要。

1 特色小镇建设中的土地权属问题

土地的所有权、使用权、经营权是土地权属中最核心的权利，城市发展不可避免的要转变其中的权利，在推进特色小镇的建设中也面临着同样的问题。

1.1 土地所有权的问题

我国《土地管理法》规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有制就是指土地的所有权由国家代表人民行使，各级行政单位和个人都只有使用权；农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会进行统一的经营与管理。

特色小镇建设势必涉及土地所有权的问题，农村土地通过征收的方式变为国有城镇土地，所有权发生改变。征地拆迁中存在众多问题：官民矛盾、對征地认识不清晰、实际的操作不规范，同时衍生出许多社会问题。在新型城镇化推进的进程中，涉及农村土地的承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是影响城镇化发展扩张的重要障碍之一。

1.2 使用权和经营权的问题

土地使用权是中国土地使用制度在法律上的体现，土地使用权是指国家机关、企事业单位、农民集体和公民个人等具备法定条件，依照法律或约定对国有土地或农民集体土地所享有的占有、利用、收益和有限处分的权利。国有土地使用权的取得方式有划拨、出让、出租、入股等，而农民集体土地使用权取得的方式主要是承包、租赁、出让、入股、合资、合作等土地流转方式。

土地承包经营权是公民集体对集体所有国有土地的承包经营权。经营权利的主体为公民或集体，权利客体为国家所有但由全民所有制单位使用的国有土地，经营权利的内容由合同约定，严格按照合同执行。

农村土地转为国有土地，使用权也随之转移，特色小镇建设土地管理工作归属于各市县，使用权、经营权也在其手中，要在不脱离国家的城镇化的整体目标的同时，发展具有特色优势的休闲旅游、商贸物流、传统文化的传承、科技教育的感染等具有吸引力的小镇，带动农业、工业、服务业的快速发展，在增加农民收入，提高农民生活水平的同时，推进新型城镇化的发展。

2 新旧规划之间的矛盾

土地利用规划是指对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施规划的依据是现有自然资源、技术资源和人力资源的分布和配置状况，使土地得到充分、高效的利用，是国家控制各类用地的重要手段。

特色小镇建设中的规划问题具体表现在新旧规划之间存在不协调、城镇内部用地布局不合理、规划无针对性、城镇的建筑密度低，容积率小及各类用地散、乱等问题。重建设、轻规划是城市发展工作中的一大弊端，规划不合理造成城镇发展的不协调甚至脱节，导致大量的土地被粗放经营、滥用、浪费。

特色小镇建设的提出属于国家新政策，是加快城镇化的重要举措，在一定程度上能加快城市的发展，但是某些小镇建设缺乏长远规划，贪图空而大的目标，十分随意，这样的规划既不利于城市的科学发展，也不利于有效保护土地资源，需要慎重处理。

3 土地资源稀缺性与城镇化之间的矛盾

土地最大特性是稀缺性，是制约我国新型城镇化建设中的重要因素之一，城镇化发展速度的加快及规模的不断扩张，导致土地资源日益紧缺。2017年末，我国城镇常住人口81347万人，比上年末增加2049万人；城镇化率为58.52%，比上年末提高1.17个百分点，预计到2030 年将达到65% 左右。如何为城镇化建设提供土地保障，已经成为新型城镇化发展中必须解决的一项重大课题。土地资源和城镇化发展之间的矛盾日益突出。

特色小镇建设需要大量的土地来支撑，导致新增用地需求大，保障难度非常高。某些土地原本是基本农田区或限制建设区，这样的地需要实行占补平衡的措施或者首先转变土地利用方式，然后才能进行开发。部分具有个体“特色”的小镇还需要配套设施才能进行相应开发，这就对地类提出了更高的要求，很难满足。

4 特色小镇建设发展建议与对策

4.1 明确土地权属，各司其职，解决好基础性工作

在一个主权国家中，土地最终的所有权都归国家，作为具体所有人的集体或个人只是国家土地法律意义上的所有人。因此征地过程中土地权属调整主要包括土地所有权、使用权及其他附带项权利调整，是一种确认及变更登记的行为。土地所有权调整包括国有土地与农村集体土地之间、农村集体土地之间的权属调整，土地使用权调整包括农村集体土地使用权和国有土地使用权的调整。

目前中国对农民房屋产权管理方式为“以地管房”——以宅基地使用证管理农民房产，没有开展农民房屋产权登记，而宅基地证却并不能真实反映农民实际房产的数量及权属。如果不将农民产权清晰化，则在征地补偿过程中农民会纠缠不休，拆迁工作进程将会受到影响。农用地在转为城镇建设用地的时候，要注意明确权属关系，征地过程中也要解决好政府与农民之间的问题以及农民内部之间的矛盾。

4.2 新旧规划间做好相应协调与调整，科学规划

4.2.1 提高土地规划意识。规划工作需要坚持的基本原则：严格保护基本农田及控制非农用地的占用；占用的耕地要与重新开发的耕地面积相平衡；在提高土地利用效率的基础上统筹安排各类用地；保护和改善生态环境，保证土地资源的可持续利用；加强规划人员的专业知识学习，提高专业素质，依据社会发展要求、资源环境保护等的综合要求组织土地利用规划的编制，规划工作完成之后要按时公布，让公众提出质疑和监督。

4.2.2 科学规划，杜绝规划大而空。土地规划的每一个决策、每一项行动，既要符合国家的法律法规，又要符合当地的实际。制定规划时的前期工作就必须进行大量的调查分析，搞清土地条件、利用现状、利用潜力和用地需求情况，这样才能实事求是地拟定工作方案，同时还要广泛征求意见，协调各业、各部门的用地需求和矛盾，最后还需要实施各项管理工作，采取各项措施保障规划的实施。土地规划关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、社会等广泛领域，具有很强的综合性和实践性，科学的规划在城市发展中十分重要。

4.3 合理高效利用土地，切实保护耕地

4.3.1 保护基本农田，守住耕地红线不动摇。坚持实行最严格的耕地保护制度，坚持保护耕地红线，层层落实耕地保护责任制。优质耕地划入基本农田后实行永久保护，任何单位和个人未经批准不得擅自改变或者占用。

4.3.2 严控建设用地占用优质耕地。从源头抓建设用地的立项，依法严格审批项目，控制建设占用耕地。未经批准，不得擅自调整城乡建设用地管制边界；经批准确需调整的，也要尽可能避开优质等级的耕地。加强规划管控，强化节约集约用地意识。鼓励和引导工业、城镇用地向未利用地、低等农用地等区域发展，鼓励开发利用城市地上、地下空间，对城市内部的低效利用土地进行“二次开发”。

各地区要针对当地实际，合理调整耕地开垦费，提高建设占用耕地的成本，利用各种农业技术提高补充耕地质量等级。加强补充耕地项目立项、布局和实施工作的管理，优化项目设计，严格把控工程的实施，加强监管，确保补充耕地工程建设质量，为新增耕地奠定良好的农业发展基础。

4.3.3 集约节约利用土地。主要包括了三层含义：一是集约节约用地，各类建设项目都要节省用地，做到不占或少占耕地；每宗建设用地必须提高投入产出的强度，项目的收益要远远高于土地原本收益，提高土地利用的集约化程度；二是高效利用土地，通过各种技术手段改善各类用地结构、布局，挖掘其用地潜力，提高土地配置效率。禁止在土地规划外的地区设立城市发展新区和工业园区。城市占用的各类土地应该因地制宜，博采众长，尽量集中布局如组团式、串联式等城市布局方式。

土地资源是我国一切生产、生活开展的基础，各类生产生活及各种工作都依赖在一定的国土资源上进行。特色小镇是我国推进城镇化的重要举措，在城镇化推进的过程中通过明确土地权属、科学规划、保护耕地等方式处理好土地问题显得十分重要。

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