城市化背景下耕地占补平衡落实的问题及对策

沈黎哲

[摘要]耕地占补平衡政策是城市化背景下有效控制耕地流失的重要手段，要求非农建设经批准占用耕地按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地，但在落实过程中也存在一定的问题，通过查阅相关文献资料，并结合现实情况，发现耕地占用中存在占优补劣、过分依赖土地开发、破坏生态环境的过度开发等诸多问题，提出建立耕地质量评估机制、强化土地整治、增强生态保护意识等对策和建议。

[关键词]城市化；占补平衡；现实问题；对策建议

[中图分类号]F311 [文献标识码]A

城市化是21世纪人类关注的热点问题之一，城市化对吸收农村剩余劳动力、促进工业化进程和带动区域经济发展起着重要作用。城市化的迅速发展导致城市用地的扩张，会侵占城市周边的耕地。根据资料显示，城市化的发展进程必然伴随城市建成区面积扩大，造成对耕地的占用，进而使耕地面积减少。多年以来，伴随着城市化水平的提高，耕地面积呈逐渐减少的趋势，人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化等都是鲜明的特征，在我国土地资源稀缺的国情和城市化进程需要占用耕地的矛盾下，落实好耕地占补平衡政策更是难上加难。

1 理论综述

1.1 概念解释

耕地占补平衡政策是指《土地管理法》规定的国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。建设占用多少耕地，各地人民政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。占用单位要负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的，应依法缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

1.2 政策重要性

耕地占补平衡政策是实现“耕地总量动态平衡”的有效措施，是贯彻落实保护耕地基本国策的基本制度之一。面对人多地少的基本国情，切实保护耕地资源是我国的基本战略需求，耕地占补平衡是落实耕地保护战略的一个基本政策，自1997年中央首次提出实行占用耕地与开发、复垦挂钩的政策后，该政策内容在实施之中不断得到完善，并由“先占后补”、“边占边补”发展为现在的“先补后占、占水田补水田”，强调要在数量和质量上实现占补平衡。耕地占补平衡政策作为建设占用耕地的重要补救手段，在我国耕地保护中发挥出了不可替代的作用，不仅在一定程度上抑制了建设对耕地的占用，也作为我国土地管理上的一次深刻变革，在观念上逐渐强化着人们的耕地保护意识。落实好耕地占补平衡政策不仅能够使耕地质量和数量在一定程度上得到保证，更能够使耕地资源在整体资源有限的情况下得到较好的利用和配置。

2 现状分析

2.1 项目分类

从现阶段情况来看，补充耕地的各个项目类别相对明确，可将其分为三大类，分别为：宅基地复垦、垦造耕地、上级统筹解决；占用耕地的项目相对而言比较杂乱，主要有以下七类：农居用房、工矿仓储、安置房、公共设施、商业用地、集体用地、借给其他地区以及有偿调剂，其中，农居用房包括各个村登记的农居用房项目；工矿仓储包括棉化纤纺织及印染精加工项目、自行车制造等各类项目；安置房分为城乡一体化安置房项目、机场噪音安置用房项目等；公共设施包括工业园区道路、小学迁建、公共设施营业网点等公共服务设施建设项目；集体用地包括物业经营用房、党员活动中心、敬老院等项目。

2.2 耕地总体占补情况

根据有关数据显示，一些地区在落实耕地占补平衡政策上整体已实现先补后占，而且据了解，现阶段可用的部分耕地指标也是在用于城市建设，同时也有几个补充耕地的项目正在进行。但是，从大范围看到的情况与小区域范围内的并不一定相符，某些小区域范围内无视政策内容，先补后占等现象依旧存在。

2.3 补充耕地情况

从补充耕地角度看，主要是依靠垦造耕地完成。而从每年的情况来看，虽然现阶段有几个补充耕地的项目正在进行，但显然，前几年补充耕地较多。垦造耕地是最常用的一项手段，随着城市化水平的提高，耕地的需求量必定会增加，而通过挖、填土方、干砌块石等方式补充耕地无疑是最便捷也是见效最快的方式，但由于可用于垦造耕地的土地也是有限的，这样发展下去必定会暴露出不少问题。

2.4 占用耕地情况

从占用耕地角度来看，农居用房项目、工矿仓储类项目和公共设施类项目为占用耕地的主要方式，城市化背景下，人口增長和工业化发展是必然的，因此，农居用房和工矿仓储类项目占用耕地比例较大是理所当然，至于公共设施类项目，观察发现，其中大部分为延伸修建道路的项目，道路修建不仅能够改善整体面貌，而且能方便人们出行，因此，占用耕地也实属必要。而借给其他地区以及有偿调剂虽然占用了不少耕地，但是这一方式并没有让我们损失耕地，等到耕地还回，便可为己所用，而且，有偿调剂获得的资金可以为城市化建设中各个项目融资，促进城市化进程，所以这也不失为一种妥善的方式。伴随着人类思想的转变以及社会整体对城市化发展的向往，公共设施类项目中文体中心、健身场地的建设在未来几年预计还会增加，集体用地类项目如党员活动中心、敬老院也有扩增扩建的势头，但是对耕地的需求量相比较其他几类项目应该依旧不会太多。借给其他地区以及有偿调剂项目有很大的变数，实际应就具体地区每年对耕地的占用情况以及剩余耕地数量和质量而定。

3 耕地占补中存在问题

3.1 忽略耕地占补平衡中耕地质量问题，存在占优补劣现象

在城市化大背景下，建设占用耕地大多为土壤质量高、区位条件好的优质耕地，而“补充耕地”却基本上是以前没有从事过农业生产的土地，或是产出率较低而被弃耕的土地。这样一来，虽然方便了工业建设，加快了城市化水平提高的脚步，但是优质耕地被大量利用，剩下低质量耕地已经较多，与此同时，等量补充的耕地多处于偏远地带，耕作困难且产出率较低，导致了补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，“占优补劣”现象突出，不仅使日后利用耕地增加了难度，而且也对耕地质量提升有了更加迫切的需求。

3.2 过分依赖土地开发，不能保证补充耕地质量

补充耕地主要有土地整治、土地开发以及土地复垦三种渠道，国家提倡“积极推进土地整理，加大土地复垦力度，适度开发未利用地”，但相比土地整理和复垦而言，土地开发难度小、成本低、新增耕地率高，更受地方欢迎。土地开发在短期内能够增加的耕地数量较多，而且土地整治对耕地质量有一定的要求，而土地开发由于在数量上已经对补充耕地有了保证，往往质量就容易被忽视，这也使一些单位对自身降低了要求，认为只要能够过关，耕地质量便不必太过重视，这就导致了在耕地占补过程中，虽然有一定数量的耕地在增加，但是由于过度依赖土地开发，耕地的质量不一定能够得到保证。

3.3 资源有限条件下耕地占用缺乏高效利用

虽然目前来看一些地区坚持“先补后占”，但是资源是有限的，能够补充的耕地必定也是有限的，先补后占会越来越难，然而在这样的严峻形势下，部分用地单位没有高效利用有限耕地的意识，没有把目光放到长远发展的角度，反而有一种错误的认识，认为只要还有耕地剩余，就可以先拿来用，等到没有耕地可用的时候，可以再想办法补充耕地或者等那时再进行耕地有效配置，这样的思想不仅对耕地占补平衡造成危害，更是对整个社会、整个生态环境造成了极大的危害。例如，部分建筑依旧是一层或是两层的低层建筑（除特殊需要外），如果能够想办法增加层数或是减少不必要的建设，就可以减少一定数量耕地的使用。

3.4 耕地占补平衡中破坏生态平衡

当人们把土地开发作为补充耕地的主要途径，甚至将补充耕地和土地开发等同起来时，就不得不面对耕地后备资源日益枯竭的问题。因此，暴露在我们眼前的问题是，有些地方为了追求耕地数量上的平衡，就会忽视对生态环境的影响，像“围湖造田”、“毁林造田”、“侵占河床”等做法将严重破坏生态环境，造成水土流失、洪涝灾害等，虽然从表面上看确实是补充了耕地，但是这使得新增耕地承受自然灾害的威胁，无法耕种，反而显得得不偿失。这种行为与耕地占补平衡政策为了实现耕地可持续利用的初衷大相径庭，也造成了投资的极大浪费。

4 对策建议

4.1 监督落实耕地占补平衡政策，建立耕地质量评估机制，

保证占优补优

相关部门应提高在耕地占补平衡中对耕地质量的重视程度，监督各单位落实耕地占补平衡政策，将政策内容落到实处，同时可以建立耕地质量评估机制，可以通过利用我国农用地分等定级工作取得的成果，从耕地土壤、区位等因素入手，对占用和补充的耕地进行质量评估，保证耕地占优补优，最大程度上杜绝占优补劣现象。

4.2 强化土地整治，提升耕地质量

土地整治作为改善生产、生活条件和生态环境的土地利用结构优化工程，无论是耕地数量的增加，还是耕地质量的提升，都应成为实现耕地占补平衡的最主要途径。政府部门要重视新增耕地的质量提升，加强土地整治技术研发，提升土地整治成效，针对不同类型的中低产田改造、农村宅基地复垦、工矿废弃地复垦等土地整治工程，研发相应的工程手段，并逐步形成技术规范，为确保土地整治中耕地质量提升和数量增加提供技术保障。

4.3 做好对耕地利用的前期规划，提高耕地的利用率

相关单位在利用耕地进行城市建设之前，应该做好相应的规划和布局，尤其是还在城市化进程中的城镇，更应该有效利用耕地资源，提高后备资源存储，给后续发展过程提供保障，既能够减少对耕地资源的浪费，增大投资带来的效益，也可以提高资源存储率。

4.4 增强生态保护意识，实现可持续发展

依托耕地后备资源状况调查成果，坚持因地制宜、适度开发、环境保护优先的原则，将补充耕地主要途径转移到土地整理和复垦方面，使补充耕地来源与土地开发整理潜力相吻合。形成以保护和提高耕地质量为主的耕地保护理念，增强生态保护的意识。用地单位或土地开发部门在开发、整理与复垦前应进行生态环境影响评价，充分考虑新增耕地对环境产生的可能影响，制订生态保护方案与应对措施，尽可能避免或减轻因耕地开发造成的生态环境问題，实现可持续发展。

4.5 创新补充耕地方式，充分利用有限资源

在资源有限的大背景下，创新补充耕地资源的方式不失为一种良好的战略措施，现阶段已有一些地区采用耕作层剥离方式，以充分利用被占耕地较高质量的可农用的部分，但是目前还没有被广泛使用，在日后的耕地占补过程中可以继续加以探索和应用。当然，除了耕作层剥离方式，也鼓励积极探索其他有效的方式解决耕地占补过程中的困难。

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