当前我国农村闲置土地研究综述

殷谦芊

[摘要]促进农村闲置土地的高效利用既能避免土地资源的浪费，也是促进农村经济发展、村庄治理和乡村振兴的重要手段。当前我国农村土地闲置成因复杂，治理的困境和阻力较大。以农村闲置土地为视角对国内外现有的研究进行概述，对清晰界定农村闲置土地的概念、探求农村闲置土地产生的原因，以及思考治理农村闲置土地问题的对策具有一定意义。

[关键词]农村土地；闲置；土地治理；文献综述

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

随着工业化、城镇化进程不断加快，农民对土地的依赖性降低，越来越多的农民离开农村，涌入城市。农村劳动力的缺失直接带来了农村地区的耕地撂荒、农宅无人居住等土地闲置问题。据不完全统计，我国每年撂荒的耕地近200万hm2，宅基地废弃空置近760万hm2，其他类型的闲置地更是数不胜数。农村土地闲置现象在我国广大农村地区普遍存在，已成为我国农业生产发展的重大阻碍因素，不仅影响了农村社会经济的可持续发展，也影响了人地和谐关系的发展。这已不单单是农村土地管理层面的问题，更是我国“三农”问题的重要组成部分，是一个不容忽视亟待解决的问题。

1 当前我国农村闲置土地研究现状

1.1 国外研究现状

国外对农村土地的研究方面主要是土地利用向集约化发展，认识到了农业集约化与经济发展的关系，但他们关注土地利用主要是由于土地潜力影响农业的发展，从生物性角度出发较多。

农村闲置土地是一个富有中国特色的问题，国外关注农村闲置地的研究相对不是太多。相关的研究主要集中在发展中国家的农村土地利用问题，讨论的重点在于土地利用变化和政策的改进。Eric F.Lambin，Patrick Meyfroidt（2011）认为经济全球化背景下一些发展中国家面临土地稀缺的威胁，通过有效的土地管理和重大技术创新可以提高土地的利用效率。A.F.M.Ashraful Alam等（2016）认为鉴于一些国家的农村社会脱离农业和农田的现状，土地改革战略应该结合地方性的知识并适应有机发展的乡村环境。Sarah C.Davis等（2011）认为，在欧洲很少有土地实际上没有使用，相比之下美国有一些地区存在相对未利用的农业土地，因而他提出一种土地利用评估的模型，以了解土地利用变化并为健全的决策提供信息。还有一些学者强调发展中国家的农业集约化，Thomas K.Rudel等（2009）分析了农业集约化对耕地变化的关系，认为农业集约化过程中应更加关注土地的保护。此外，还有一些学者分析了土地利用变化的驱动因素、土地利用方式和格局变化产生的相关影响。

1.2 国内研究现状

当前我国学术界对农村土地闲置的基础理论研究还很缺乏，视角比较单一，尚未形成完备的体系。从现有研究方向看，研究者主要分为两类，一类是从事土地执法的工作人员，另一类是从事土地管理研究的学者。第一类研究有较强的地域特征，主要是土地执法工作涉及的农村地区，大多是从政府、企业、农民主体角度分析，最后提出由各地主导的处理方式，更加关注问题的解决层面；第二类研究把农村土地闲置视为全国普遍性存在的現象，分析角度较前者更为广泛，更加关注问题的分析层面。当前我国农村土地闲置研究主要围绕界定范围、探究成因、分析对策等方面展开。

1.2.1 农村闲置土地的概念研究。目前，国家对城市闲置土地有了较明确的定义，但对农村闲置土地却缺乏清晰的界定，学术界对其也存在认识上的差异。主要有以下两种观点：一种观点认为，农村闲置土地就是指在一定期限内，未被使用的农村土地。孙云梅（2014）指出，农村闲置土地可分为农业闲置土地和非农业建设闲置土地两种，“在农村土地在其生长周期内未能进行使用，即农业闲置土地；在被政府征用后未能在期限内进行开发或利用，即非农建设闲置土地”。另一种观点认为，农村闲置土地不仅仅包括在一定期限内未被使用的土地，还包括使用不充分的土地。农村闲置土地是指现有农村范围内已经开发但处于未被利用或利用不充分状态的、不利于农业生产和影响集约节约利用的集体或国有土地（徐洁，刘彬斌，段建南，2014）。

1.2.2 农村闲置土地的成因研究。关于农村闲置土地如何产生的问题，受到多种因素的影响，学者们主要从以下几个层面去探因：一是政府层面，地方政府监督不力，执法力度不强 ，支农政策落实不到位（张占毫，杨茂林，2016）。二是经济层面，城镇化进程加快，城乡收入差异大，农民从事农业生产的收入微薄，这些因素导致我国农村大量劳动力放弃耕田务农生活到城市务工，进而造成农村土地闲置（钱立文，2009）。三是制度层面，很多学者联系历史考虑到了家庭联产承包责任制对农村闲置土地的影响，认为它虽然在最初取得了很大成效，但是易造成产权主体不明、分散经营效率低下等消极影响；还有学者考察现有法律制度，发现在农村土地闲置处理方面的法律规定尚存在空白。这些都是易造成农村土地闲置的重要因素。四是文化心理层面，这一层面主要是研究传统文化思想对农民的心理带来的影响，影响较大的思想主要有两种，其一是传统小农思想，刘高见等（2009）认为，农民既不愿意种地，又不想轻易放弃土地，部分转移了的农民把承包的责任田留作后路，把土地作为养老保障。其二是封建思想，一些农民笃信“风水”，风水不好的宅基地会被舍弃，于是又造成了一定数量的土地闲置（张占毫，杨茂林，2016）。

1.2.3 解决农村闲置土地问题的对策。关于解决农村闲置土地问题的对策，学术界主要从政府角度、企业角度、市场角度、农民角度等四个方面进行了探讨。

从政府角度来看，一是健全农村闲置土地利用与管理的法律法规。孙云梅（2014）提出，在法规中应明确农村闲置土地的起算时间、闲置面积、土地产出低效的界定、收回程序、临时使用补偿，还有学者提出建立农村闲置土地退地机制（刘高见，段建南，唐艳，2008）。二是政府加强信息化责任化管理。王滔等（2012）认为还应建设农村土地利用的监管信息系统的专人负责制，加强国土、农业等相关部门间的协作。三是促进农村闲置土地节约集约化利用。“基于两型社会建设的农村闲置土地利用研究”课题组（2014）认为，应集中开展存量建设用地资源普查工作，摸清底数，对一些位置分散的闲置地和低效用地进行土地置换，盘活利用，同时，加大对闲置土地的查处收回，并纳入土地收购储备范围。崔雪萍（2013）提出可以选择一些闲置空闲地块，有针对性地拟定建设项目，进行包装、招商引资。黄蛟（2010）提出应按照区域特征，调整农业用地结构，精选主导产品，调整农作物和林业结构，形成具有区域特征的农产品生产基地，促进农业产业化。

从企业角度来看，土地闲置的根本性动机之一在于企业进行土地投机，对于这类行为，应依法严格执行土地闲置的处理政策。钱立文（2009）认为通过依法征收土地闲置费和土地增值税，迫使开发企业因巨额的土地闲置费而放弃囤地，从根本上来消除土地闲置的动力。

从市场角度来看，随着城镇化进程的不断加快，农村人口流向城市，而农村土地经营权流转不畅一定程度上加重了农村土地闲置问题，土地经营方式的拓宽和创新是解决农村土地闲置问题的良好途径。官本仁（2012）认为农户闲置的土地应该寻求更为灵活的土地流转方式，消除法律上的限制性，实现适度规模经营。还有学者主张建立农村土地承包经营权流转市场，发挥市場机制对闲置土地的有效制约作用（王滔，段建南，杨君，2012）。

从农民角度来看，一是调动农民利用闲置土地的积极性。孙云梅（2014）认为在农村闲置土地的利用与管理工作中，应对农民进行大量的宣传与教育，必要时要对农民进行合理的经济补偿或技术的扶持。周红升（2005）认为应调整和优化农业产业结构，特别是调整种植结构，提高土地的产出率，调动农民的积极性。黄蛟（2010）提出完善和健全农业生产服务体系，改善农村企业投资环境，增强农民种地的信心。二是农民参与农村闲置土地管理。王滔等（2012）认为，在农村闲置土地管理上，越来越多的人不只是单独地强调政府、市场或企业的作用，而是开始关注农民的参与问题。他们关注公众舆论监督，希望建立公众参与闲置土地的调查取证和协助处置制度，在政策宣传、矛盾化解等方面发挥公众参与的作用。

2 农村闲置土地问题的研究意义

“三农”问题是每年国家政策制定研究的重中之重，而农村土地闲置问题又是三农问题的重要组成部分。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，以落实乡村振兴战略为主题，是改革开放以来第20个，也是新世纪以来的第15个关于“三农”的中央一号文件。文件提出要大力实施乡村振兴战略，科学制定规划，健全城乡融合发展体制机制，依靠改革创新壮大乡村发展新动能。

尽管我国也出台了《闲置土地管理办法》，但由于受制于现实各方面因素的影响，以及各地开展土地管理实践不一，因而地区间差异比较明显，总体而言成效不大，部分农村地区这种现象没有得到有效控制，而且更加严重。随着经济的快速发展，农村改革的不断深入，农村闲置土地问题如若得不到合理解决，将会成为制约农村经济协调健康发展的因素。促进农村闲置土地的高效利用既能避免土地资源的浪费，也是促进农村经济发展、村庄治理和乡村振兴的重要手段。应当认识到，当前我国农村土地闲置成因复杂，治理的困境和阻力较大。以农村闲置土地为视角对国内外现有的研究进行概述，对清晰界定农村闲置土地的概念、探求农村闲置土地产生的原因，以及思考治理农村闲置土地问题的对策具有一定意义。在此基础上对症下药，改革创新农村闲置土地治理模式，进而提高农民土地利用积极性、深化农村土地改革、带动农村经济发展，助力乡村振兴战略。

3 我国农村闲置土地研究情况概述

总的看来，我国现有的关于农村土地闲置问题的研究大多是从健全农村闲置土地处理的制度法规、研发农村闲置土地利用与管理技术、提高政府的农村闲置土地处理职能等角度出发的，多从政策学、土地资源管理学角度进行研究，而从其他角度，如经济学、生态学、公共治理学等方面去探索进而提出破解农村闲置土地的方法比较缺少，一定程度上反映出理论创新跟不上实践演变的不足。随着供给侧改革的不断深入，乡村振兴战略的提出与落实，以及中国各地农村地区的土地治理模式的转型，拓展农村闲置土地研究视角已成为必然发展趋势，不仅能够完善现有的关于农村闲置土地的研究体系，也能更加适应新时代国家治理能力不断提升的发展态势。

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[2] 徐洁，刘彬斌，段建南.农村闲置土地的界定分析[J].现代农业科技，2014（13）.

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