城市水资源保护重在建立城市水权制度

黄珞珈

[摘 要]随着工业化和城市化进程的加快，城市水资源水环境与社会经济发展的矛盾日益突出。本文从城市水资源保护与经济发展的关系着手，分析城市水资源恶化的社会经济原因，寻求城市水资源保护的有效路径，进一步得出建立以合理的城市水资源价值为核心的城市水权及其交易制度，以保证城市用水本清源活，实现城市水资源与经济的可持续发展。

[关键词]水资源保护；可持续利用水权制度

[中图分类号]TV213.4 [文献标识码]A

水是重要的自然资源，它不仅是人类赖以生存的必要资源而且也是维持与推动社会生产力的基本要素之一。汉代刘安曾在《淮南子·说山训》中说道：欲致鱼者先通水，欲致鸟者先树木。所谓水清而鱼乐，鱼动而水活；枝繁而鸟悦，鸟归而林荣。

1 城市水资源保护陷入困境

民以食为天，人以水为天。离开了水人就无法生存，尤其是城市，一刻也离不开水。以武汉市为例，虽然武汉别称“江城”，又有“百湖之市”的美誉，境内江河纵横，湖港交织，但近年来，随着工业化和城市化进程的加快，水资源与水环境的问题日益突出：水面面积减少了55%，现有湖泊中不适合人体直接接触的水质（IV类及以下）占湖泊总数90%以上。曾经“优于水”的武汉，正陷入“忧于水”的困境。

为加强水资源保护，2011年武汉市专门出台了《武汉市水资源保护条例》，近年又在全国率先推行了“河长”“湖长”等行政首长负责制。但历经数年，水资源保护远未达到预期效果。截至2016年末，武汉市水资源公报数据，全市水质达标率仅为50.9%，全市仅有36.3%的湖泊水质达到其功能要求的水质管理目标。

究其原因，一是长期低水价造成水资源价值未得到应有重视，公众水资源保护和节水意识不强；二是排污企业“守法成本高、违法成本低”，水染污屡禁不止；三是城市发展与水资源保护，顾此失彼，进退两难；四是城市排水管网及污水处理等基础设施规划和建设滞后，污水净化能力低；五是水资源和水环境治理项目多、投资大，主要依靠地方财政资金，独木难支；六是城市湖泊、河流等水环境整治，投资大、见效慢、维护成本高。

2 城市水源从何而来

水资源是人类社会生存和生产发展的重要资源，城市水资源短缺和水质恶化会造成极大的社会问题，因此要实现城市水资源有效保护必须从城市水资源保护与城市经济社会发展的关系入手。

2.1 先有水后有鱼，城市发展靠水源

一方面城市水资源为城市社会经济活动提供必要的原材料，它既是生产生活原材料的组成部分，也是劳动力存在与发展的基础；另一方面，城市水资源系统在城市社会经济与城市生态环境之间起到纽带作用，是组成和影响城市生态环境的重要因素。因此，城市社会经济发展离不开充足优质的水资源，如果无法实现城市水资源的有效保护和利用，就无从实现城市社会经济的可持续发展。

2.2 鱼多水浊，混乱发展坏水源

一是随着人类改造自然的能力越来越强，城市为了追求经济的高速增长和经济利益最大化，忽视自然规律的作用，不顾环境，对城市水资源进行掠夺性的开发利用，降低了水资源本身的承载能力。二是人类向城市水环境排泄废弃物，对城市水资源和水环境造成了污染破坏，造成城市水资源质量下降、资源匮乏，使城市社会经济赖以存在和发展的基础恶化，导致社会经济发展停滞不前。

2.3 鱼游水活，城市发展护水源

虽然无限制、无序的经济发展会造成城市水资源破坏和城市水环境污染，但是治理污染、解决城市水资源问题，根本还得依靠城市的发展，只有城市经济技术发展到一定程度，具备一定实力后，才有能力整治水环境、开发保护水资源。

综上，城市水资源保护的核心是以水资源的可持续利用为目标。一方面水资源为城市社会经济的发展提供源源不断的水供给、水服务，支撑经济社会的可持续发展；另一方面城市经济社会发展又为水资源开发保护提供有力的技术和经济支撑，实现城市水资源的可持续供应。

3 建立水权制度的重要性

城市水资源属于稀缺资源，实现稀缺资源的有效分配，最有效的手段就是产权制度的运用。产权制度在城市水资源保护中的运用，就是以水权制度为基础，实现城市水资源管理制度的创新，充分体现水资源社会经济价值，并将其运用到水资源配置和管理中去。

3.1 定水权，明权责，枝繁才能叶茂

依照我国法律规定，水资源等自然资源归国家或集体所有，但客观上又存在着水资源所有权与使用权的分离。城市水权指的是水资源的使用权，它区别于水资源的所有权，实现了与所有权的分离。它通过法律赋予或者是通过双方当事人的交易实现。城市水权有偿取得，可以进行交易和转让，同时当水权受到侵害时，还可依法申请排除侵害或者得到相应的补偿。

3.2 盯排污，理成本，价格调控配资源

水权具有一定的外部性，即水资源使用后的排放一般不对其自身造成损失，但对外部水环境会造成很大影响，是一种外部成本，因而要将水污染这个水权的外部成本内部化，理顺水资源成本构成。将水资源使用后的治污成本作为水资源的使用费，纳入水资源价格。形成谁排放谁付费，靠价格调控资源配置的新机制。目前城市征收的污水处理费，就粗略体现了水资源的外部成本内部化，但尚未作为水资源的价格构成。

4 建立城市水权制度展望

水资源所有权制度主要实现国家对水资源的所有权。地方水权制度建设，主要是水资源的使用制度和转让制度建设。我国虽在2014年出台了《水利部关于开展水权试点工作的通知》（水资源〔2014〕222号），但水权试点主要在流域和农村，城市水权还属于新生事物，建立有效的城市水权制度，应重点体现以下几点：

4.1 推行城市水权交易，加快城市水市场建设

城市水权制度建立和城市水权交易市场的形成将使城市水资源价值显现，用水端有动力节约用水并将多余的水量出售，污水处理方又能以出售处理后的水资源获取增值收益。从国外水权交易的情况来看，发达国家水权交易由州政府进行管理和协调，基本上是完全市场化交易，水权价格的形成也是由市场主导，水权市场有良好的价格发现和资源配置功能。

4.2 推行城市污水減排交易，减少城市水污染

城市要实现水资源有效保护，推行污水减排交易是有效手段之一。污水减排交易与碳排放权交易类似，也称排污权交易，是利用市场机制，将企业单纯的治理污染行为转变为企业自身经济活动的一项环境管理政策。企业可以利用排污权交易，转让（或由政府收购）其通过加强管理、改善工艺、采用新技术等途径削减的排放污染物指标获得经济收益，大大调动企业主动治理污染、改善环境的积极性，最终实现环境资源的配置。

4.3 理顺城市水资源管理体制，统一管理和配置水资源

城市水资源管理体制要进一步改变目前管理体制上存在的“管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”条块分割、政出多门、职责不清、执法不力的弊端，理顺水利、水务、环境保护等相关职能部门管理体制，明确城市水资源管理各职能部门职责范围，统一管理和配置水资源。

4.4 加强宣传强化认识

我国长期受“水资源是取之不尽，用之不竭”的传统价值观念影响，城市水资源价格严重背离水资源价值，城市水权制度应立足于合理的水资源价值，才能根本缓解水资源供需矛盾。必须倡导“节水优先、治污为本”的水资源保护战略，加大水资源保护宣传力度，大力提倡节约用水和保护水环境，提高公众认识，动员公众广泛参与。

《荀子·君道》有云：原清则流清，原浊则流浊。只有从根本上，从制度上建设和完善水资源保护体系，才能护住水资源的清源、保住城市发展的清流。要坚持两点论与重点论相统一，源流并治方可还城市一片绿水青山。

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