探究日本农协的改革原因及影响

汤璐嘉

摘 要：日本农业协同组合（简称“农协”）作为日本农村地区唯一的垄断性团体，拥有强大的经济实力和政治影响力，是日本加入《环太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership，简称“TPP”）的首要阻力。2015年日本政府颁布《农协协同组合法》，提出3～5 a过渡期内，集中力量全面推进农协改革的目标。就日本农协发展现状，结合日本加入TPP来探究其全面推行农协改革的原因及带来的影响。

关键词：日本农业；农协改革；原因；影响

文章编号：1004-7026（2018）18-0031-02 中国图书分类号：F331.3 文献标志码：A

1 改革背景

日本农业协同组合（简称“农协”）作为日本农村地区唯一的垄断性团体，拥有强大的经济实力和政治影响力，是日本加入《环太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership，简称“TPP”）的首要阻力。2010年，菅直人首度正式提出参与TPP谈判，但由于内部政治因素及自然因素，TPP议题被搁置。TPP要求各成员国含农产品在内近100%的商品取消关税，这无疑会给精耕细作、高价低产的日本农业生产和销售带来重大冲击，由此遭到农协及利益相关政治势力的反对。但从菅直人到安倍晉三，两党三任首相对加入TPP态度一致，安倍晋三再任首相后，以保证采取缓和措施等理由说服国会众议院，最终获批加入TPP。面对高度国际贸易自由化带来的挑战，要与先进的文化、服务和工业输出并进，补足农业短板便尤为重要，即在保护本国农产品免受冲击的基础上，以攻为守提高本国农产品的竞争力[1]。

近年，日本农协的影响力有所减弱，安倍政府借TPP倒逼日本农业，以提升本国农产品的国内外竞争力为目标，乘势提出改革农协。日本农作物质量和农业生产机械化程度虽高，但农地分散、产量和收益低，农户过度依赖政府的高度农业保护和补贴政策，生产积极性低，大多专职农户转为兼业农户，加上农村地区空心化和老龄化，农业成为日本的“夕阳”产业。农协成立至今，由农产品定价销售、生产材料统一购入的农业业务，向与农户生活相关的涵盖社会福利、银行、超市等业务扩充，使农户能够享受全面待遇。日本经济萧条期，农协的金融和保险业务仍受国家经济政策惠及，除面向专职农户、兼业农户和高龄农户，农协的福利条件也吸纳了众多农村非从农人口（即农协的准会员），农协拥有雄厚的经济实力，加上其在农村地区的政府职能性赋予的强大统合力，成为了农村地区唯一的垄断集团。

以农协为中心的利益诱导型政治机制，即农协和“农林族”议员、农林水产省大臣三方构成的利益“铁三角”是构成日本农业保护的首要因素，农协能够从中干涉农业政策的制定。利用小农的高度统一性，农协能集中并控制农村选票流向，以此为同参选议员交涉的筹码，为自身和农户谋取有利的政策提案。1994年日本众议院选举虽由中选区域制度改为小选区制度，但城乡间的选票差仍未能彻底解决。自民党“农林族”议员在农业政策相关委员会的话语权，为制定利于农业保护的政策立案提供了可靠保证，农协又通过其“集票”功能回报“农林族”议员以确保其当选。参选议员力争农村地区选票的原因在于，农村选票虽无法保证当选，却是保障选票的重要基数。农林水产省高级官员退休后，再就职的职位多与农业相关，这为他们在位期间执行农业保护提供了动力。

此次重大改革并非只为推进TPP而扫清路障，农协偏离了为保障农户生产生活福利、提升农业生产活力而设立的初衷，出现农业相关业务赤字、成员非农化（农户转业或兼业，吸纳大量准会员）、过度干涉政治等问题。近年，随国际贸易自由化程度加深，农协业务利润下滑，社会基础持续减弱，为安倍政府推进农协改革提供了契机[2]。

2 改革内容

2013年9月规制改革会议上，安倍政府设立农业工作小组，该小组于2014年5月第16次听证会出台的《关于改革的意见》中提出农协改革相关内容。2015年1月，提出《农业协同组合法》（简称《农协法》）修正案框架，随后农协表示接受该方案。改革内容主要有：

（1）废除日本全国农协中央会（Japan Agriculture，简称“JA全中”）的最高领导权和监督权。1947年的《农协法》规定，JA全中对全国农协系统拥有领导权和监督权，同时拥有对地方农协收取税金、财务审计的权力。新《农协法》规定，2016年4月1日起的3 a过渡期内，JA全中履行代表职能和综合职能，转变为法律上无领导权和决策权的全国农协联合会；JA全中的审计部门被剥离，换为普通注册会计师事务所对以下两级农协进行审计。

（2）上述过渡期内将全国农业协同组合联合会（简称“JA全农”）改制为股份制公司，且适用于《禁止垄断法》。此前JA全农作为农协的中央级核心机构，不受日本《禁止垄断法》限制，享有反垄断豁免权，加上法人税和固定资产税特权，控制日本农产品的定价和销售，垄断农业生产资料和农产品流通。改革规定JA全农减少批发产品的品种，完善产品批发和贩卖信息，实现交易透明化，需在政府监督下每年提交自我改进计划。

（3）综合农协转为专业农协，都道府县级农协中央会与农协联合会合并，且中央会对基层农协不再有纠纷调解权。规定2016年4月1日起5 a过渡期内，都道府县农协中央会转为一般性自愿法人团体[3]。

（4）市町村级农协信贷、保险业务的代理权限上移至农林中央金库（简称“农林中金”）和全国共济协同组合联合会（简称“JA共济联”）；理事会结构改革，即专职农户必须占基层农协理事会成员的50%以上，由此提升专职农户的话语权，加强基层农协的农业专业化。

此外，2013年12月众议院通过的《农地中间管理机构法》旨在将分散的农地集中后，以连片形式租赁给骨干农户。配合新《农协法》的《土地改良法》修订版于2017年5月公布，旨在推进农地改良和农地集中工作、扩大农地规模。

2017年年初，安倍政府向国会提交的《农业竞争力强化支援法》中，①推进农产品进口自由化和国内价格市场化；②坚持不懈开展农地整合；③推动农业经营方式变革（引导发展集落营农、成立农地中间管理机构、引导新务农者进入农业、推进农业经营法人化）；④瞄准短板及时调整农业科技进步方向；⑤以质量安全赢得消费者信任；⑥发展6次产业等新产业、新业态；⑦推进农协改革等7项法案意在多管齐下革除农业积弊、提高农业竞争力，重点解决农业生产资料价格过高、农产品流通效率过低等问题。

3 改革的影响

3.1 农协改革与TPP

特朗普执政后宣布美国退出TPP，对此，安倍表示无论TPP前景如何，仍将坚持推进农业改革和TPP进程。2017年11月亚太经合组织（APEC）会议期间，原TPP成员国发布联合声明将推进新版“跨太平洋伙伴关系全面进步协定”（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP），保留了原版TPP超过95%的内容。马来西亚于2018年6月宣布退出TPP，对TPP的坚持是否会使农协改革的进程止步，将有待观察。

3.2 农协改革与基层农户

农协改革是在政府惠农政策力度不减、维护垄断地位的条件下，组织关系的结构性调整。虽对农协组织结构有一定冲击，但安倍改革的意图是削弱JA全中和都道府县中央会的权力，将农协的金融等业务和农业分离，促使日本农业活力增长。但考虑到农协的角色性，目前来看，农协现存业务会被保留，兼业农户和高龄农户业不会离开农协。随着农地流转集中，兼业农户和高龄农户可能会因业务离农转而成为非务农的农协准会员，因此在政府集中培养农业骨干、发展专业农户和鼓励农业企业化的往后几年，农协准会员超正式会员数量差距有持续扩大趋势，可看出在具体到各农户的自然因素和人文因素方面，农协改革措施的细节考虑有所欠缺[4]。

提升农业生产活力、扩大农产品出口、使农户获得稳定农业收入是本次日本政府推进农业改革的最终目标，但要达到此预期，还存在很多不确定因素。改革的难点在于政府对农业补贴尺度的拿捏，对此必须解决在加大对骨干农户的扶持补贴力度，减少或取消对零散农户的补贴的同时，把握好公平与效率的问题[5]。

4 结束語

目前，可看出日本农业改革的主要方向是农协业务专农化、提升日本农业活力、削弱农协中央层的经济和政治权、赋予基层农协自主性等。此举能否在保存农协金融和保险等业务收益的基础上，扭转农业收益亏损的局面，往后需进一步跟进实施效果来进行考量。

首先，农业改革相关政策与日本的TPP进程环环相扣，排除农业生产的不可控因素，TPP是加速日本经济占领国际市场的跳板或是给日本农业带来覆灭的海啸，取决于日本政府的应对力和决策力、农业相关部门和基层农户的危机意识和配合度。

其次，虽无法避免加入TPP后关税取消对日本农业产量和国内外市场竞争力的挤压，但日本农业能否如预期刺激增长，不仅取决于政府决策与实施力度，更取决于基层农协引导日本农业的专业化和规模化发展的能动性。能否通过农协改革来提升农业活力、开辟“新农政时代”；而美国和马拉西亚相继退出TPP，是否会使农协改革相关政策贯彻力度减弱，亦有待观察。

参考文献：

[1]张云.日本的农业保护与东南亚地区主义[M].天津：天津人民出版社，2011.

[2]蔡亮.试析农业利益集团对日本政治的影响——兼论“农协”在反TPP活动中的政治影响力[J].日本学刊，2012（5）：81-94.

[3]蔡亮.日本TPP战略研究[M].北京：时事出版社，2016.

[4]李明权.安倍政府的农业改革评析——基于TPP框架的视角[J].日本学刊，2018（1）：46-65.

[5]温铁军，侯宏伟，计晗.日本高米价背后的农协垄断及其政党联系[J].经济农业问题，2016（2）：100-109.