全面从严治党视域下提升参政党民主监督效能的思考

孙军

摘 要：作为中国特色社会主义参政党，民主监督是民主党派的一项基本职能，也是关切参政党自身存续和发展价值的重要体现。在实践中，民主监督仍是参政党履职的短板和多党合作的薄弱环节。在全面从严治党不断向纵深发展背景下，激活政党特性，增强民主监督效能，既是参政党建设理论与实践面临的重要课题，也是中国共产党加强自身建设、推动社会主义民主政治发展的题中应有之义。

关键词：全面从严治党；参政党；民主监督

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.03.012

[中图分类号] D665 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2018）03-0059-05

作为中国特色社会主义参政党，民主监督是民主党派的一项基本职能，也是关切参政党自身存续和发展价值的重要体现。但在实践中，民主监督仍是参政党履职的短板和多党合作的薄弱环节。随着全面从严治党不断向纵深发展，这一短板不仅不利于参政党自身发展和中国特色政党制度的优势发挥，对中国共产党来说，也不利于加强和改善党的领导、提高党的执政能力。因此，如何更好激活政党特性，提升民主监督效能，既是参政党建设理论与实践面临的重要课题，也是中国共产党加强自身建设和推动社会主义民主政治发展的题中应有之义。

一、全面从严治党视域下参政党民主监督的重要意义

中国共产党历来重视参政党民主监督作用发挥。新中国成立初期，保留民主党派的重要考虑正是为了对执政的中国共产党进行监督。党的十八届六中全会指出，党内监督必须坚持要和党外监督相结合，各级党组织应当支持民主党派履行监督职能。这表明，仅从党内视角理解全面从严治党的“全面性”并不充分。参政党民主监督是执政党外部监督和国家监督体系的重要组成部分，和中共党内监督具备互补效应。

（一）参政党民主监督是强化执政党党内监督的必然要求

中国共产党的长期执政地位决定了党内监督在党和国家各种监督形式中处于基础地位。但这并不意味着其它监督不重要。党内监督如果不能与广大人民群众、各种社会力量紧密结合，这种监督终将成为无源之水、无本之木。中国共产党只有在加强党内监督的前提下，自觉接受包括参政党民主监督在内的党外监督，进而形成对执政党监督的整体合力，全面从严治党要求才能真正落到实处。

与其它监督形式相比，參政党民主监督作用更为独特，具备其它监督形式难以取代的功能特征。一是参政党民主监督是我国政党制度一项非常重要的政治功能。虽然它不同于权力监督所具有的强制执行力和法律约束力，但是具有政治层次高、民意体现广等优势特点。二是参政党所处位置相对超脱，提出的意见、建议和批评具有很强的客观性，能够使执政党听到不同声音，帮助执政党发现自身难以发现的问题，从而有效减少监督中可能出现的“盲点”和“空白点”。三是我国多党合作的重心在合作而非多党，虽然参政党不是掌握公共权力的执政党，但也不是远离公共权力的在野党，而是兼具“当权者”与“旁观者”双重身份的参政党 [1]。这种独特身份与地位使得参政党民主监督更具灵活与回旋优势，监督针对性与实效性兼具。

（二）参政党民主监督是预防和惩治腐败的重要举措

政治权力是政治主体对一定政治客体的制约能力，本质上表现为特定的力量制约关系，形式上则呈现为一种公共权力。但由此造成的悖论则是，公共生活中公共权力往往异化为人们追逐利益的手段，导致公共权力的非公共运用，即政治腐败的产生。如同政治领导学研究先驱伯恩斯所言，“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但也是危险的”[2]。在当今世界，腐败也成为政党政治的“顽疾”。英国历史学家阿克顿曾说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[3]所谓绝对权力，即不受监督、制约，超越法律之上的特权。根据人类的政治经验，解决公共权力腐败问题的根本出路在于对权力实行有效监督。正如孟德斯鸠在《论法的精神》中所言，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”[4]。在我国，中国共产党是唯一执政党，面临的最大考验和威胁便是腐败。预防和惩治腐败是关乎党的生死存亡和国家长治久安的重大战略问题，也是全面从严治党的重中之重。从我国党风廉政建设和反腐败斗争的现实需要来看，有效预防和惩治腐败，必须对权力主体进行全方位监督。

实践表明，参政党民主监督是有效预防和惩治执政党权力腐败的重要举措。当各级党政官员的权力逾越党纪国法的界限而产生腐败行为时，参政党有权依据相关法律法规进行监督。当然，参政党民主监督的性质和特点，决定这一作用的发挥更多体现在宏观方面。如对腐败问题提出警示、就反腐败有关法律、法规及政策制定提出意见和建议，或就所了解的腐败线索及时向有关部门反映，等等。

（三）参政党民主监督是助力执政党科学决策的有力保证

政治过程是由政治决策、政治执行和政治监督构成的有机体系，其中决策权是核心。决策中的自由裁量权得不到控制，必然会造成严重后果。中国共产党作为执政党，为保证和提高自身执政水平和决策成效，亦需要接受来自参政党的民主监督。需要指出的是，参政党民主监督源于我国多党合作框架下的党际监督，主要监督对象是中国共产党，但并不意味着不可以对政府工作进行监督。因为中国共产党是中国特色社会主义事业领导核心，政府工作也在中共党委领导之下。正如有学者指出的那样，对国家权威“唯一重大的挑战来自于共产党内部和国家机器内部的更具自我利益、自我意识、自治权力的某些地方政府”[5]。但与西方国家在野党、反对党对执政党监督的出发点不同，参政党民主监督其目的是帮助执政党及政府提高决策的科学化、民主化和法治化水平。

西方两党制、多党制下票决民主注重决策程序，少数服从多数是其选举民主运作的基本原则，争议问题则习惯于运用公投方式加以解决。但票决民主并不等于科学决策，简单多数虽是经常使用的基本议事准则，但也仅是民主原则，绝非选举民主本质。在涉及公共议题上，决策者必须深入调研、科学论证，避免决策的主观性和片面性。在我国，参政党就国家政治、经济、社会生活中的重大问题，在决策前、决策实施过程之中与中共进行协商，并提出建设性意见、建议和批评，是参政党履行民主监督职能的重要形式，也是保证公共决策科学有效的重要手段。而且作为异体监督，参政党的相对超脱地位和功能优势，可以确保民主监督独立客观，有效避免内部监督复杂的利益关系。

二、全面从严治党视域下参政党民主监督效能不足分析

（一）运作机制尚不健全

德国学者哈贝马斯曾经指出，“民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程，离开了这个旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下，在这个旋转的过程中程序的作用是至关重要的”[6]。参政党民主监督效能不足很大程度上归因于现行运作机制尚不健全。因为相比于理论预设，制度层面建构要更加复杂。参政党民主监督作为一项完整的制度设计，主要由事前知情、事中沟通、事后反馈等环节构成。但在现实政治运行层面，程序严密科学、操作性强的民主监督机制尚未完全构建，有限的机制主要集中在知情环节，沟通和反馈环节的制度化建设还有很大空间。即使在知情环节，参政党民主监督主客体之间也存在明显的知识和信息不对称。由于我国政党制度主体之间明显的“非对称性”特征，使得参政党无论在组织规模还是资源占有上都与执政党有很大差距。如果缺乏客观足量的信息支撑，参政党民主监督就会无的放矢、纸上谈兵，最终流于形式。公共权力运行往往是动态的政治过程，及时的信息沟通也是参政党履行民主监督职能的前置条件。信息沟通机制不畅，信息获取残缺，就会出现古人所讲的盲人摸象现象。反馈机制方面，目前除以政协提案形式反映的意见建议能够得到明确反馈之外，包括参政黨民主监督在内的其它监督形式都没有建立完善的反馈机制。

（二）监督意识与能力素质有待提升

缺乏制度约束的民主监督，必然影响监督意识和热情。从监督主体来看，参政党民主监督效能不足产生的原因，一方面来自于政党意识不足，监督意识不强，不少民主党派成员有思想顾虑，怕有“越位”“添乱”之嫌，因而把精力更多放在参政议政上面；另一方面，随着现代政务活动日益专门化和技术化，监督主体所需要具备的知识和能力要求也越来越高。参政党成员虽然以专家学者为主，但大多聚焦某一领域，知识结构存在局限，且普遍缺乏从政经验，这也在一定程度上弱化了参政党民主监督效能的发挥。

从民主监督客体来看，一些党政领导干部缺乏自觉接受监督的意识，对参政党履行民主监督的重要意义认识不足。如一些人认为参政党民主监督是给自己“找麻烦”“出难题”，对民主监督存在抵触情绪；一些人认为民主监督是花瓶，只是走形式、摆样子，作用不大，缺乏对待监督的严肃性和责任心；还有个别党员干部独断专行、高高在上，认为不需要民主监督也能把工作做好。这些错误认识严重制约了参政党民主监督效能的发挥。

（三）民主监督“弱政治化”特征明显

参政党民主监督属于政党层次上的党际监督，监督重点应是针对中共各级党委和政府执政行为的党务或政务监督，而不是一般社会事务监督。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称“《条例》”）明确指出，参政党民主监督内容包括“国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；中国共产党各级党委的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况”。其中各级党委依法执政、廉洁奉公正是全面从严治党的重要内容。但在实际监督过程中，参政党民主监督更多集中在一般性的经济和社会事务层面，党务或政务监督很少涉及，监督的“弱政治化”特征明显，体现不出“高层次”特点。

（四）民主监督内涵模糊、定位不明

从当前参政党民主监督实践来看，无论监督主体还是客体，在民主监督内涵的理解上都存在一些误区。在职能定位上，民主监督往往与参政议政、政治协商职能交织，内涵边界不清晰，在实践中常把民主监督等同于参政议政，或用协商议政代替民主监督。《条例》虽然规定了民主监督的十种形式，但这些形式同样涵盖参政议政与政治协商全过程。内涵理解上的偏差，直接导致在参政党民主监督权利来源问题上存在的功利性逻辑依据，即将参政党履行民主监督的意义仅视作“执政需要”，是对参政党的“民主恩赐”。这也是造成部分党员干部轻视甚至排斥参政党民主监督的主要原因。

三、全面从严治党视域下提升参政党民主监督效能的建议

（一）明晰参政党民主监督权利来源

民主监督作为参政党的一项基本职能，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。也正是因为民主监督在国家政治生活中发挥的重要作用，使得我们在理解参政党民主监督权利的时候，更多基于政治功利主义去认识民主监督的功能价值。这种功利主义的政治范式显然有其局限性，不仅窄化了参政党存在的价值基础，而且使参政党民主监督作用的发挥完全系于执政党对这种作用的主观认识。这从根本上制约了参政党政治空间及民主监督作用的发挥 [7]。民主监督之所以长期以来成为参政党履职短板和多党合作薄弱环节，与认识上的这一偏颇有很大关系。厘清这一问题的关键在于，如何正确认识参政党民主监督的权利来源。

事实上，民主监督是参政党固有的一项民主权利，是公民政治权利的组成部分。在我国，人民是国家主人，是一切权力的来源，包括执政党在内的一切权力都是人民赋予的，必须受到人民和法律监督。从这个意义上说，参政党履行民主监督，是作为特定范围内人民享有的对执政党的监督权利。

（二）执政党要自觉增强监督意识

民主监督是一种双向行为，既要参政党顺势而为、积极主动，也需要中国共产党支持配合。在中国特色政党制度中，中国共产党作为执政党，在多党合作中起领导作用。因此，尽管参政党的民主监督权利并不来自于中国共产党赋权，但是中国共产党对民主监督的认知态度和重视程度影响着参政党民主监督效能发挥。党的十八大以来，习近平多次重提历史兴亡周期律，就是要提醒全党充分认识参政党民主监督的重要作用。一方面，各级党员干部必须牢固树立民主意识和公仆意识，主动接受监督。另一方面，要主动加强与参政党的沟通和联系，虚心征求和接受参政党的合理批评和建议，支持参政党履行民主监督职能，并为之营造良好的监督环境和条件。

（三）建立健全参政党民主监督运行机制

美国政治学者亨廷顿指出，“制度就是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式”[8]。民主监督在实践中能否切实发挥效能，在很大程度上依赖于运行机制的完善程度。依据民主监督的制度逻辑，健全参政党民主监督机制，关键在于知情、沟通和反馈三大环节。

1. 知情环节。参政党履行民主监督，不论是口头提出意见建议，还是提交书面建议，都需要对监督对象及相关事项及时全面掌握。这是履行民主监督职能的基础和前提。只有拓宽参政党知情渠道，建立健全必要的情况通报制度，着力解决监督主客体之间信息不对称问题，参政党民主监督职能发挥才具备制度基础和现实可能，民主监督才会有的放矢。

2. 沟通环节。即在拓宽知情范围和渠道基础上，畅通民主监督沟通渠道。要切实保障参政党的意见、建议、批评等信息在监督传递过程中不受阻碍，不被“过滤”，能够畅通无阻反映到有关方面。参政党也要及时与执政党和政府就监督议题进行沟通。

3. 反馈环节。这是评估参政党民主监督效能的关键环节。针对参政党提出的意见建议，有关部门要认真研究，明确反馈部门、渠道和时限，能采纳的要充分予以采纳，暂时不能采纳的也要及时回复，确保民主监督掷地有声。适合公开的可以通过新闻媒体进行报道，不适合公开的则可以考虑一定范围内进行通报。

（四）改善参政党民主监督政治环境

邓小平曾经指出，“无论是党内的监督还是党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活”[9]。从历史上看，我國是一个长期缺乏民主历史和法治传统的国家，大力发展民主政治十分重要。如果政治环境不宽松、民主氛围不浓厚，参政党即使提出意见批评也难以通过正常渠道表达。历史经验表明，什么时候我们营造出有利于参政党民主监督的良好政治生态环境，乐于并善于接受来自参政党的意见、建议和批评，使参政党能够畅所欲言、广开言路，透过制度渠道将各种意见、建议和批评充分表达出来，我国多党合作事业就能向前发展，中国共产党的执政地位也能得到巩固。

（五）探索建立参政党民主监督考评机制

监督如果没有压力，就不可能发挥作用，这是一条被实践一再证明的规律[10]。对监督主体来说，要把履行民主监督情况作为衡量参政党职能发挥的重要指标。对监督客体来说，要将接受和回应参政党民主监督情况纳入党政部门和党政领导干部考核体系之中。对拒不接受监督，甚至以各种形式干扰监督，或者置之不理、答非所问的党员干部要进行严肃问责。在建立考评机制的同时，也要完善激励机制，对在民主监督中做出突出贡献的参政党成员及中共党政部门和领导干部给予表彰奖励。

（六）丰富参政党民主监督的形式载体

行之有效的监督形式和载体，是民主监督作用发挥的重要保障。一方面，用足“存量”，不断完善既有制度载体，如特约人员制度。从制度设计本意来看，这项制度最能体现民主监督要求和特色，很多地方也都围绕这项工作出台专门的规范性文件，但在实践过程中这项制度在很大程度上却被虚置和形式化 [11]。从执政党角度完善这项制度，至少要做好以下三个方面的工作：一是各级党委和政府应加深对特约人员工作的意义和作用的认识；二是进一步加强对特约人员工作的指导，出台具有约束性的工作办法；三是扩大特约人员知情权，提高监督实效。另一方面，要开发“增量”，即在总结经验基础上，积极探索和创造新的形式。特别是要密切参政党民主监督同社会监督体系中的其它监督形式相结合，加强与其它监督形式的优势互补，形成融合发展、协同推进的联合监督机制。同时还要大胆创新，主动借鉴西方政党监督中的合理制度设计。政党制度不可照搬西方模式，但是政治技术可以借鉴互通。只要符合政党政治和权力监督的普遍原理，我们就应该吸收借鉴。

（七）完善参政党民主监督法律法规体系

基于政治学观点，监督在本质上要求其主体活动必须具有法与权的强制力量作保证。因此，制定和完善相应的法律法规，赋予民主监督以相应的法律地位是增强参政党民主监督效能的根本保证。需要指出的是，赋予民主监督必要的法律地位，并不意味着将民主监督等同于法律监督，而是通过相应的法律规范，依法明确民主监督职能及履行职能的途径和程序，以及相关国家机关应当承担的法律责任，从而为包括参政党民主监督在内的各种形式的监督提供法律依据和法律保障。建议从依法治国要求出发，在既有实践经验基础上，研究制定民主党派监督条例或办法，对参政党民主监督的相关内容作出明确规定，进一步区分民主监督和参政议政的主要内容和任务，避免参政党民主监督职能虚置，进而确保民主监督有法可依、有章可循。

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责任编辑：杨绪强