新时代参政党参与全面依法治国的思考

摘 要：新中国成立以来，各民主党派与中国共产党通力合作，认真履行参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商的职能，为推进法治中国进程作出了重要贡献，取得了宝贵经验。参政党参与依法治国要以我国新型政党制度为政治保障，立法协商是参政党参与依法治国的主要形式，参政党民主监督成为社会主义法治监督体系的重要内容。新时代进一步发挥参政党在推进全面依法治国中的作用，应着力发挥参政党在立法中的民主功能，推动形成科学完备的法律规范体系;着力发挥参政党维护法律秩序的作用，健全高效的法治实施体系;着力提高参政党民主监督效能，形成严密的法治监督体系;着力发挥参政党法治人才智力优势，为依法治国提供人才保障;着力发挥参政党协商民主作用，构建完善的党内法规体系。

关键词：参政党;作用;法治;民主

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.05.010

[中图分类号]D613    [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2018）05-0055-04

依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。党的十九大报告指出，坚持依法治国，就是要不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系 [1]，从实践层面看，就是要致力于推动形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系。本文在总结参政党参与依法治国经验基础上，提出进一步发挥参政党在全面依法治国中的作用的着力点。

一、参政党参与依法治国取得的经验

（一）参政党参与全面依法治國以我国新型政党制度为政治保障

法律同政治是密不可分的，政治保障对于法治而言具有根本性的影响。缺乏良好的政治条件和政治环境，法治根本就难以实施。党的十九大报告强调，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路[1]。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，确立于新中国成立之初，发展于改革开放之后，是中国共产党和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造。民主党派作为中国特色社会主义参政党参与推进全面依法治国，就必须要坚守政治底线，必须始终坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，在依法治国中坚持与中国共产党同心、同德、同向，以坚定的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信坚定不移地推进全面依法治国。

（二）立法协商是参政党参与依法治国的主要形式

中国特色社会主义协商民主是中国人民在中国共产党的领导下，在长期的革命、建设和改革中逐步形成和发展起来的人民民主形式。立法协商是协商民主的重要形式，也是参政党参与依法治国的主要形式。党的十八届四中全会指出，要健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制[3]。过去相当长一段时期，受体制机制、立法传统、专业背景、部门利益法制化等主客观方面因素的制约，立法协商的参与面较窄。近年来，随着协商民主理论与实践的不断深化和发展，我国法治、民主进程进一步加快，高透明度的民主立法程序给参政党参与立法协商创造了非常便利的条件。2015年2月中共中央颁发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对新形势下立法协商提供了纲领性的指导。

（三）参政党民主监督成为社会主义法治监督体系的重要内容

民主监督是我国法治监督体系的重要内容，也是社会主义民主政治的重要体现。中国共产党的历代领导集体都非常重视发挥参政党民主监督的作用。参政党的民主监督虽不具有权力性和强制力，但作为异体监督的重要组成部分，却有着党内监督（同体监督）和其他形式的异体监督所不具有的独特优势。它能避免陷入同体监督“灯下黑”的困境，又因其特有的政治属性，能够站在更高的层面，以更为权威的姿态对执政党进行监督。民主党派一方面可以在党际和制度设计中监督中国共产党，也可以通过人大、政府、法院、检察院等国家政权机关和人民政协监督中国共产党，从而保证了监督的连续性和全面性[4]。

二、进一步发挥参政党在推进全面依法治国中的作用的着力点

（一）着力发挥参政党在立法中的民主功能，推动形成科学完备的法律规范体系

良好法律指的是法治的内容方面的规定性，更具有实质性。就现代社会来说，法治的价值基础和取向至少应当包括民主原则、法律面前人人平等原则、法律利益多元化原则，而民主原则是保证“良法”的根本性原则。民主不能等同于法治，但民主必定是现代法治追求的重要价值。在立法领域，民主并不意味着“少数需服从多数”，否则容易导致“非此即彼”的选择，更可能是几种可行性立法方案间的选择，事实也说明，多数人的决策并不意味着始终正确。当代中国已进入了一个多元的社会，利益分化、阶层复杂，“法律面前人人平等”要求法治必须承认利益的多元化，每一个群体的合法诉求都应被重视，对一切正当的利益都应施政以无歧视性差别的保护。民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，反映和代表各自所联系群众的利益和要求，在立法过程中充分发挥民主党派利益整合、沟通、协调、表达作用，力求促进立法结果在利益配置中的均衡，能够有效提高立法过程的科学性，缓解社会矛盾，促进立法的科学化与民主化的发展。

参政党参与立法协商，需在提高自身法治能力建设基础上，完善立法协商的有效途径和工作机制，为积极探索民主党派参与立法协商提供制度保障。如建立完善立法前的评估、规划、调研和参与机制，明确立法协商的方式渠道;建立健全立法过程中的政治协商机制（如草案修改意见听取制度、专家论证制度、立法听证制度等）;健全立法后效果评估与反馈机制等。

（二）着力发挥参政党维护法律秩序的作用，健全高效的法治实施体系

“世不患无法，而患无必行之法”“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。秩序是有序且平衡的社会状态，是理性社会下衍生的理想状态和目标。法律就是在建立和维护秩序过程中的手段与象征。法治实施即法律秩序的维护，也即法律理想追求之结果。法治的实施既是现代法治的目标和目的，也是检验法治是否真正厉行的重要标准之一。民主党派在法治实施中的职责和地位应包含两个方面：一是作为参政党，要依法参政，提供法治服务;二是作为具有党派身份的领导干部，要从严治权，依法用权，带头敬法信法守法。

参政党应当履行依法参政的重要职责。政治参与、利益表达、组织动员、服务社会是民主党派功能的主要表现。在完善高效的法治实施体系中，参政党也应该围绕各自特色开展工作、发挥职能。首先，参政党要依法参政，即依照法律程序参政且提出的参政议政建议不违背法治精神、法律原则和法律规定。其次，要积极参政。民主党派中有许多来自司法实务和法学理论的专家学者，应当充分发挥他们的专业水平，为法治决策建言，为法治实施的重点任务和热点难点献策。再次，要积极开展法治服务。法治的根基系于社会实践，参政党开展法治社会服务是其在法治实施中发挥功能的又一个重要路径。在法律的实施特别是在依法进行社会治理的过程中，参政党服务法治建设的行为应与本党派成员的业务专长有机结合，凭借人才、智力等优势，提供法律咨询、法律援助、诉讼代理、法制宣传、结对共建等相关社会服务。

参政党在从严治权中应发挥模范带头作用。中国民主政治的发展为民主党派人士进行有序的政治参与开辟了更宽广的渠道，许多党外人士担任政府部门正职，尤其是《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》和《中国共产党统一战线工作条例（试行）》的出台，越来越多优秀的民主党派人士进入各级政府的执法部门。从副省长、副主席、副市（州、盟、区）长到省市级法院副院长和检察院副检察长，从高校、人民团体到科研院所，都有党外干部任职。这些党外干部为新时代更好地推进改革开放和现代化建设积极献计献策、奉献才智，发挥了不可替代的作用。

同时也必须看到，反腐败没有党内党外之分，党外领导干部同样在其工作领域把握着这样那样的权力，而权力的天然属性决定了任何權力都有可能会趋向腐败。国家监察体制改革实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。对此，民主党派干部更应当与中共党员干部一起，珍重党和人民给予的高度信任和手中的权力，带头敬畏法律、信仰法律、遵守法律、宣传法律，在执法、司法中把将法律原则、规范付诸实施，使法律的制度规定成为执法司法的事实，成为社会生活的现实，为公平、公正、有序的法治社会的建立乃至发展而努力。

（三）着力提高参政党民主监督效能，形成严密的法治监督体系

法治监督是法治和民主政治的实质内容，没有健全、完善、严密的法治监督，便不可能有现代意义上的法治与民主。正如英国著名学者哈耶克所说：“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约。”[5]党的十一届三中全会以来，在总结吸取“文化大革命”教训基础上，我国的反腐倡廉工作经历了从运动式反腐到制度式反腐的过程，着力加强制度建设。党的十五大以来的历届代表大会都对权力监督提出了明确要求，特别是党的十九大报告明确提出了要健全党和国家监督体系。

参政党民主监督实效性的发挥以监督制度的建立为关键。民主监督既是参政党的重要职能，也是我国权力制约与监督体系的重要组成部分。参政党民主监督效能发挥程度如何，在很多程度上取决于监督机制是否完善，运行是否良好。民主监督的制度化、规范化、程序化，是构建完善科学、合理、有效、全面的权力监督运行体系中不可或缺的重要一环，同时对推进协商民主广泛、多层、制度化发展也有着重要的意义。

（四）着力发挥参政党法治人才智力优势，为依法治国提供人才保障

徒善不足以为政，徒法不能以自行。法治保障体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是确保法治高效运行的重要支撑，更是全面推进依法治国的题中应有之义。治国经邦，必须坚持人才为先。高素质党外法治人才是全面依法治国重要的人才智力保障。民主党派成员中有许多法律人才，他们有的在行政、司法系统任职，有的作为律师为社会提供法律服务，有的在法学领域从事理论研究。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“协商立法”“民主监督”“法律人共同体”的相关规定，以及《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中对于司法系统党外代表人士队伍建设的规定都为民主党派成员在法治建设过程中提供了广阔的发展机遇和制度保障。参政党应积极发挥自我教育功能和引导功能，充分发挥党派成员力量，将其建成一支政治过硬、业务精通、作风优良的党外法治队伍，这是参政党为法治建设提供人才保障的重要内容。政治过硬，要求民主党派成员必须“忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律”。业务精通，要求民主党派成员必须具备过硬的法治业务能力。作风优良，要求民主党派成员必须坚持求真务实的工作作风，这是赢得人民群众信任、尊重的前提。必须加强党外代表人士法治队伍的作风建设，对于在作风方面存在突出问题的法治人员要坚决清除出法治队伍，对于作风优良的法治人员要大力表彰。

（五）着力发挥参政党在协商民主中的作用，构建完善的党内法规体系

完善党内法规体系，是全面依法治国对执政党“依宪执政”“依法执政”提出的根本要求，也是中国共产党加强自身建设的必由之路。从民主党派的角度来看，发挥参政党协商民主作用，参与健全与完善中共党内法规体系，也是参政议政、民主监督的内涵之一。

民主党派作为参政党，在我国社会主义政党体制内，在团结合作的政党关系基础上，为支持和帮助中国共产党更好地执政、加强党的建设，通过民主的方式参与中共党内法规体系的构建和完善，既是宪法和法律赋予的权利，也是民主党派职能与责任的担当。在构建和完善党内法规体系上，民主党派可以从以下几方面发挥作用。首先，积极参与党内法规制定的评估。评估分为事前评估（法规前评估）和事后评估（法规实施评估），前者指对制定某项法规的必要性和可行性的评估，后者指对法规形成后执行成效的评估。民主党派参与党内法规评估能够增强评估的全面性。其次，参政党以协商民主的方式参与党内法规的制定，能够弥补党内法规制定主体单一性的不足，提高党内立法的科学化和民主化水平。再次，监督党内法规的实施，保证党内法规的权威性和约束力。监督是保证法规得以有效实施的利器，应充分发挥民主党派在党内法规实施中的监督职能，致力于营造良好的党外监督环境，重点加大对不作为、乱作为等违法违纪行为的监督，切实落实依法治国方略。

[参考文献]

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会  夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（01）.

[2]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2014-10-29（01）.

[3] 中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[EB/OL].（2014-10-23）[2018-06-08].http：//202.84.17.88/cn/security/detail.do？sw=&docId=234442240&libId=2&docType=1&cid=269&ct=.

[4] 张淑瑛. 机制的建立健全：权力监督体系发挥合力之关键[J].陕西行政学院学报，2015（2）.

[5]Hayek， F. A. Von， The Road to Serfdom ， University of Chicago Press，1954：54.

责任编辑：杨绪强