我国本土社会组织可持续发展的基本路径分析

2018-05-14付兵

广西社会主义学院学报 2018年1期

付兵

摘要：我国本土社会组织面临着政府及社会公众认同度低、法律法规不健全、管理体制不完善、专业服务能力不高、政府支持力度不够等诸多问题，这些问题已经严重影响了本土社会组织的可持续发展。实现本土社会组织的可持续发展，首先要加强思想建设，转变政府及社会公众的思想观念，提高对本土社会组织的认同；其次要加强制度建设，建立与完善本土社会组织的管理与服务体制，为本土社会组织创造良好的发展环境；再次要加强能力建设，规范本土社会组织运行，全面提升其专业服务能力。

关键词：本土社会组织；可持续发展；思想建设；制度建设；能力建设

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.01.018

[中图分类号]D632.9 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2018）01-0089-05

当前，对社会组织的定义较多，大多数学者比较认同社会组织是指有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团[1]。本文探讨的本土社会组织是指除国外社会组织及分支机构之外的，由中国民间力量自发成立的，致力于公共服务与公益事业的民间组织。本土社会组织具备非政府性、非营利性、相对独立性、自愿性、非政党性和非宗教性等六大特性，其相对独立性不仅表现为独立于政府系统，也表现为独立于国外社会组织及其分支机构，即无论在人、财、物及运行上都独立于政府与国外社会组织。

截至2017年12月，全国依法登记的社会组织有75.5323万个，其中社会团体35.2万个，民办非企业单位39.7万个，基金会6 323个，从业人员达800余万人。据有关专家学者保守估计，我国未登记的社会组织达300余万个，这其中绝大部分是本土社会组织[2]。数量庞大的本土社会组织承担了大量公共服务与社会管理的职能，对经济社会的发展发挥着不可替代的作用。但是，我国本土社会组织还面临着管理体制不完善、法律法规不健全、资金供应不稳定、社会认同度低、社会服务能力不高等诸多问题，这些问题已经严重影响了本土社会组织的可持续发展。促进本土社会组织可持续发展，不仅是应对社会问题、促进社会和谐的基础工程，也是加强社会管理创新、提升社会自治能力的重要条件，是值得研究的重大问题。

一、思想建设：增强政府及社会公众对本土社会组织的认同

当前，我国本土社会组织面临的一大困境就是政府和社会公众对其认同度还比较低。加强思想建设，获得政府及社会公众的认同是本土社会组织可持续发展的基础和前提。

（一）转变政府的思想观念

1. 加强地方政府负责人的教育培训力度。处于权力中心的各级政府领导在社会政策的制定过程中具有不同程度的个人权力空间，这使得他们能够对社会政策的方向、水平和发展速度等方面产生很大的影响。政府职能部门及其负责人在社会政策制定过程中也会发挥很大的作用，他们在其主管的领域中负责收集有关信息、评价社会需要和社会问题的严重程度，提出相关的政策议题等[3]。为此，政府领导和职能部门负责人对一项社会政策能否有效实施产生着重要影响。要转变政府的思想观念，首先就要转变各级地方政府领导及职能部门负责人的思想观念，为政府完善与落实本土社会组织发展政策奠定良好的思想基础。通过党校、行政学院、党委中心组学习及其他有效途径，加强对各级地方政府负责人的教育培训，让他们充分认识到社会组织对于加强和改进社会治理、应对社会问题、增强社会活力等方面的重要功能。只有在价值观念上认同了本土社會组织的重要社会功能，才有培育与发展本土社会组织的动力。

2. 把培育与发展本土社会组织纳入地方政府绩效考核体系。绩效考核体系是地方政府经济社会发展的指挥棒，会直接影响地方经济社会发展政策。按照新发展理念的要求，改变唯GDP的绩效考核指标，坚持经济建设与社会建设并重的绩效考核，进而促进各级地方政府转变思想观念。

（二）增强社会公众对本土社会组织的认同

1. 充分利用媒体进行广泛的宣传。可以定期在主流期刊、杂志、网站、广播电视上进行宣传，深入介绍本土社会组织在现代社会建设中的地位与功能，及时报道本土社会组织参与社会建设的鲜活案例，以此提高本土社会组织的社会公众的知晓度和认同度。

2. 充分发挥课堂教学的作用。把本土社会组织及其发展的理论纳入学校公民素质课堂教学中，让学生认识到本土社会组织的重要功能，通过他们将这些价值观传播给更多的人。

3. 大力培养社会组织管理专业人才。培育大量的专业人才，不仅有助于实现本土社会组织科学管理，也有助于增强社会公众对本土社会组织的认同。

4. 加强对社区的宣讲力度。可把培育与发展社会组织作为一项重要的经济社会发展政策在社区中进行广泛宣传，提高本土社会组织在社区居民中的知晓度和认同度。要加强对社区“两委”干部、社区党员、社区居民代表等人士的教育培训力度，通过强有力的培训，增强他们对本土社会组织的了解与认同。

二、制度建设：营造本土社会组织良好的发展环境

通过制定科学合理的制度，规范本土社会组织的服务领域、活动空间和运作方式，创新本土社会组织管理的体制机制，为本土社会组织发展创造良好的发展环境。

（一）完善社会组织的法律法规体系

1. 在宪法中明确本土社会组织的法律地位。应在宪法中明确社会组织的基本性质、政治地位和法律地位；对社会组织与政府、企业之间的关系作原则性的规定[4]。这是关系本土社会组织能否顺利取得合法身份的法律基础，是确保本土社会组织可持续发展的重要前提。

2. 制定社会组织的基本法律。目前，对于社会组织管理的法规，在国家层面主要是国务院颁布的《基金会管理条例》《社团登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》三个行政法规。这三个行政法规都是20世纪90年代制定的，已不适应社会组织发展面临的新形势和新问题。为此，有必要由全国人大制定一部社会组织的基本法律，对社会组织设立、运行、管理和监督等若干问题进行全面规范。

3. 完善社会组织的配套法律法规。一方面，尽快建立与完善社会组织的专项法律法规。社会组织的管理、发展、监督等是一项系统而复杂的工程，一些重大问题如政府购买社会组织的服务、资金审计等需要专项法律法规加以规范。另一方面，各地方政府应建立与完善和社会组织管理、发展相配套的法规，使对社会组织的管理、服务与监督更具针对性和可操作性。同时，科学的法律法规体系要体现对社会组织的鼓励、引导与服务。

（二）创新社会组织的管理体制

1. 实施登记备案管理制度。在一些经济社会发展条件较好的地区实施社会组织的登记备案管理制度，其基本思路是符合登记条件的社会组织可以直接到民政部门登记并获得独立法人资格；对于不具备登记条件的社会组织，只要有规范的名称、组织机构、与业务活动相适应的工作人员、规范的章程和固定的场所这些基本条件就可以到民政部门去备案，备案后也可以开展活动。备案后的社会组织达到登记条件的再去民政部门登记取得独立法人资格[5]。登记备案制使得很多社会组织获得开展活动的机会，为社会组织的发展提供最为基础性的制度保障。登记备案制度的另一个创新点就是把社会组织的业务主管单位（挂靠单位）转变为业务指导单位，登记机关（民政部门）转变为主管机关，强化民政部门在管理、监督与服务社会组织过程中的主导性地位，从而解决多头管理、相互推诿、职责不清的问题。

2. 建立统一高效的管理机构。首先，要确立登记管理机关（民政部门）为主、业务指导机构为辅的管理体制。把原来业务主管机构的监督管理职能剥离给登记管理机关（民政部门），避免多头管理导致无人管理的局面。其次，要给主管机构配备足够的资源。实施登记备案管理体制后，登记管理机关（民政部门）承接了原业务主管单位的一些监督管理职能，工作任务大大增加，这就需要给各级管理机构配备充足的人、财、物，使其管理职能得以有效发挥。

（三）建立健全监督制度

1. 加强党对本土社会组织的领导。本土社会组织数量庞大、从业人员多，是党在新时期巩固和扩大执政基础十分重要的阵地。对本土社会组织的监管，首要的是要确保本土社会组织的社会主义发展方向。为此，加强本土社会组织的党建工作显得十分重要。一是要在本土社会组织中建立党组织，实现党组织在本土社会组织中的全覆盖。二是要加强本土社会组织党建工作的创新。本土社会组织服务的领域广泛、机构灵活，可采用分类管理的原则，对不同类型的本土社会组织采取不同的方式来加强党建工作。要在资金、场地、人员上给予一定的资助，在业务上给予充分的指导，帮助本土社会组织有效开展党建工作，把党建工作情况作为本土社会组织资格审核、资质评定的重要指标。

2. 建立多层次的监督体系。一是要明确民政部门担负主要的监督职责。实施登记备案制度后，民政部门将集管理与监督职责于一身，是主体性的监督力量，要在本土社会组织的设立、变更、资质审核、惩奖、日常业务活动开展等方面进行有效的监督与管理，确保社会组织在合法的范围内开展活动。二是审计部门要切实发挥监督审计职能。本土社会组织的资金一部分来源于政府的支持，审计部门要担负起这部分资金的审计职责，确保其资金的合法有效使用。另外，部分本土社会组织会接受一些境外机构的资助，审计部门要严格把控这部分资金的流向和使用途径，从资金来源和用途上加强监督。三是要发挥业务指导部门的监督作用。业务指导部门除了指导本土社会组织业务活动外，还要负责其日常运行情况和重大事项的信息报送工作，协助民政部门搞好监督。四是街道办要担负起应有的监督职责。街道办应该发挥与本土社会组织接触最频繁、联系最直接的优势，主动与辖区内的本土社会组织联系，动态监督社会组织的日常运行。五是发挥社会力量的监督作用。要加强宣传舆论引导，充分发挥媒体的监督作用。建立健全本土社会组织信息公开制度，定期向社会公布其财务收支、项目运行等基本信息，自觉接受社会公众的监督。

三、能力建设：增强本土社会组织可持续发展的动力

（一）建立多元的资金投入机制

资金是本土社会组织运行的核心资源。当前我国本土社会组织发展动力不足的重要原因就是缺乏稳定而充足的资金保障。为此，建立多元而稳定的资金投入机制对本土社会组织的可持续发展至关重要。

1. 政府要承担资金投入的主要责任。政府给予本土社会组织的资金支持，是政府履行社会管理职责的内在要求。各级政府应把培育与发展本土社会组织纳入当地经济社会发展总体规划，把对本土社会组织的资金投入纳入财政预算，使政府的资金投入制度化，确保本土社会组织得到稳定的资金来源。另外，各级政府应加大资金投入力度，并根据地区经济发展水平逐步提高资金投入水平，确保本土社会组织的基础性能力得以提升。

2. 建立社会捐赠的激励机制。当前，公众对社会公益事业重要性的认识程度、投身社会公益的责任感都还有待提高，个人对本土社会组织的捐赠还十分有限，这就需要政府建立相应的激励机制，增强社会公众捐赠的责任意识。第一，进行有效的宣传教育，增强社会公众的捐赠积极性。第二，建立健全社会捐赠激励办法，使捐赠者能得到应有的精神奖励和相应的社会声誉，提高社会捐赠的积极性。第三，积极发动企业捐赠。对于非公有制企业，可以通过适当的税收、政策等优惠形式，激励它们赞助本土社会组织；对于国有企业，可规定将其利润的适当部分作为对本土社会组织的赞助。

3. 规范基金会的发展。许多基金会成立目的就是资助社会组织的发展。目前我国很多本土社会组织都以项目申请的方式从基金会那里得到了大量的资金支持。为此，规范基金会的运行是解决本土社会组织资金短缺的重要渠道。

（二）大力加强人才队伍建设

1. 为本土社会组织培养大批高素质专业性人才。目前，本土社会组织面临的一大困境就是其从业人员学历不高、专业性不強。政府应鼓励高校开设社会工作、社会管理、非营利组织管理等专业并适当扩大招生规模，为本土社会组织培养更多专业人才。另外，要把“社会公益事业发展”“社会组织及其在中国的发展”等专题纳入公民意识教育课程中来，以增强当代大学生投身社会公益事业的积极性和主动性。同时，加强对本土社会组织从业人员的教育培训力度，以提高他们的专业技能。

2. 建立健全待遇保障、晋升与流动机制。一是为本土社会组织从业人员提供完善的社会保障。由于收入待遇低、职业发展空间有限、流动性较强等诸多原因，很多本土社会组织很难留住高素质人才。政府应从政策层面来解决这个问题，给他们提供比较完善的社会保障，以解除他们的后顾之忧。二是建立本土社会组织工作人员正常的晋升及流动机制。探索建立相应的体制机制，如本土社会组织从业人员到达一定服务年限后，他们在参加公务员录用考试、事业单位聘用考试时可享受适当的优惠政策；规定机关事业单位及国企的业务骨干到本土社会组织工作一定年限后可享受加薪、提干等优惠政策，通过政策引导实现本土社会组织和机关企事业单位的人才互动。三是健全本土社会组织从业人员的荣誉制度。如给长期在本土社会组织工作的人员颁发荣誉奖章，他們凭这些荣誉奖章可以无偿或低偿享受某些基本公共服务，其子女在入学、就业等方面可以享受适当优惠政策等。

3. 建立高素质的志愿者队伍。一是通过法律法规与政策引导更多公民从事志愿者服务。可通过立法的形式，规定从事一定工作量的志愿服务作为大中专学生毕业的必备条件；把从事志愿服务作为学生评优、入党（团）、选调生选拔、奖学金评定的重要条件；在学校（特别是大学）设立社会公益服务奖项，对积极从事志愿服务并有一定社会影响的个人授予荣誉称号；建立健全党员从事志愿者服务的体制机制，要求每个共产党员都必须定期到社区或公益机构从事志愿服务等。通过法律法规与政策的引导，全面提升社会公众从事志愿服务的积极性和主动性。二是强化对志愿者的专业化管理。首先，要做好志愿者的招募和挑选工作。通过这个环节把那些社会责任感强、综合素质高的志愿者招募进来，同时还要建立不合格志愿者的退出机制。其次，要做好志愿者的教育与培训工作。本土社会组织应该根据机构的业务范围或服务项目的要求，加强对志愿者权利与义务、服务技能等方面的教育与培训，提升志愿者的专业化水平。

（三）构建本土社会组织的现代治理结构

1. 加强本土社会组织的战略管理。本土社会组织要明确使命、目标与主要业务，明确文化与价值理念，分析自身的内在能力与外部环境，进行战略规划、战略实施、战略评估等，加强战略管理，这是本土社会组织得以长远发展的重要基础。

2. 加强本土社会组织的人力资源管理。对本土社会组织的人力资源管理，要借鉴国内外公信力强、社会影响大的社会组织的经验，激发内部工作人员的活力与潜能。

3. 建立科学的财务制度。建立科学的财务管理制度，合理利用资金，是本土社会组织应对资金不足、进一步激发活力的重要手段。

4. 加强营销管理。为提高竞争力，本土社会组织有必要像企业那样进行营销管理，以提升自身的知名度和服务的竞争力，赢得政府及社会公众的认同。通过专业化的内部治理，全面提升本土社会组织的服务能力与社会公信力，这是其实现可持续发展的内在要求[6]。

（四）创新本土社会组织的运行方式

在政府财力有限和社会捐赠缺乏的情况下，创新组织运行方式、增强自我发展能力是本土社会组织实现可持续发展的重要途径。在组织运行方式的变革上，社会企业值得借鉴。

用通俗的话来讲，社会企业用商业化的方式来运营，所得盈利不用于股东分红，而主要用于解决社会问题和维持企业再运转[7]。借鉴国际经验，我国社会企业可以考虑从组织目标、收入来源、利润分配、资产处置、治理结构等五个维度进行认定：在组织目标上，社会企业的首要目的是以社会弱势群体如失业者、老年人、低收入者、残疾人、智障者等为服务对象；在收入来源上，主要收入来自于商品或服务的销售及贸易，而不是政府拨款或社会捐款；在利润分配上，除允许少量利润可以分配以外，绝大部分利润应用于社会目的和扩大再生产；在资产处置上，在注销清算财产时，投资人不能收回资产，而应转交给其它社会企业或慈善组织；在治理结构上，遵循民主治理的原则，出资人不能独断决策，应征求利益相关方的意见[8]。

社会企业以发展社会公益事业、应对社会问题为目标，这与公益组织的目标是一致的。此外，社会企业还有其独特的优势，如社会企业采用市场化机制运作，可以大大提高服务的质量与效率；社会企业通过向社会公众提供低偿的收费服务来实现自负盈亏，既减轻了政府的财政负担，也能保障其稳定的资金来源。为此，本土社会组织要积极创造条件，尝试组织运行方式的转变，以社会企业的方式运作，这也是提升其自我发展能力的有效途径。

[参考文献]

[1]俞可平.NGO将发挥更大作用[EB/OL].（2011-05

-18）[2018-01-05].gongyi.qq.com/a/201105/8/0000

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[2]全国300万NGO处于“非法状态” 三类社会组织将可直接登记[EB/OL].（2011-07-11）[2018-01-04].

http：//politics.people.com.cn/GB/1026/15119105.html.

[3]关信平.社会政策概论[M].北京：高等教育出版社，2009：122—123.

[4]关信平.当前我国增强社会组织活力的制度建构与社会政策分析[J].江苏社会科学，2014（3）.

[5]深圳市社区社会组织登记与备案管理暂行办法

[EB/OL].（2011-08-25）[2017-12-29.]http：//www.

sz.gov.cn/szmz/xxgk/ywxx/shzz/zcfg/qt/201108/t2011

0825_1724846.ht.