政府投资项目管理方式的建构、解构与重构

邱勇

对政府投资项目的管理方式进行建构、解构与重构研究。一是，概述政府投资项目的基本概念；二是，分析政府投资项目的主体及相互关系，认为主体驱动关系是政府投资项目管理方式建构、解构与重构的切入点；三是，从理想s现实两个角度进行政府投资项目管理方式的建构与解构分析；西是，研究发达国家和地区政府投资项目管理方式，提炼借鉴价值；五是，在国内外现实与改革探索的基础上，研究政府投资项目管理方式的重构设想；最后，提出相关工作建议。

政府投资 项目管理

体制机制 建构/解构/重构

政府投资项目一般被称为公共项目，包括公用事业和城市设备、建筑、公同、电力、水资源分配等事务，其基本目标是公平、诚实、经济和效率，大多数集中在为社会发展服务的、非营利性的公益性工程领域。在我国，随着改革开放的不断深入，原来由计划经济体制沿袭下来的政府投资项目管理体制暴露出许多问题。政府投资项目的建设管理出现越来越多的混乱现象，对我国政府项目管理模式提出了要求。为使我国政府投资项目的管理方式更好地适应我国快速发展的市场经济要求，本文对政府投资项目的管理方式进行建构、解构与重构研究。

相关基本概念

（1）定义。政府投资项目（ Government investment proj ects，简写：GIP）是指以政府为主导，以满足公共需求为根本目标，以公务公产和公有公共设施公产为主要内容，以国有资产投资或者融资方式兴建的行政性、公用性、公有性建设项目。该定义的包括5个要点：

1.起主体导向作用的是政府。在建设工程领域存在多种主体，如建设主体、投资主体、设计主体、施工主体，各主体的关系因事、因时有所不同，或统一，或独立；共同构成投资项目建设的整个过程。在GIP中，主体是政府，导向是政府，统领还是政府。随着政治经济体制改革个深入，政府主体身份向建设主体倾斜，主导作用更为突出，处于投资项目建设的起始点，制约着其他各主体的行为；

2.最终目的是满足公共需求，增加整体公共福利。满足公共需求是政府公共管理职能的基本体现，如：国防军事建设、基础设施建设、重大科技实施建设和科技研发等。

3.投资渠道是国有资产投资或者融资。政府可以直接投入财政性资金，也可以用国有资产来带动其他社会资金投入，例如BOT模式和ABS模式。

4.主要内容是公务公产和公有公共设施公产。公务公产即“直接供行政主体本身执行其行政任务，并由行政公务人员自己利用的公产”；公有公共设施公产即“行政主体所有，并由行政主体本身或另设其他法人管理以实现公用目的的公产”。可以分为四类：政权设施（党政机关公用设施、公检法等强力机关公用设施）、社会公益性设施（城市公用设施、公共环保绿化）、公众福利设施（医院保健、文体场馆、文化设施）、城市基础设施（能源、水利、交通）。

5.项目性质是行政性、公用性和公有性。政府主导“政府投资项目”是政府履行公共管理职责使然，项目的规划决策、建设实施、运营管理都由政府管控，这些项目的最终产品归国家所有，政府代行所有权。

有的观点把GIP的主体细分为国家和政府。国家投资项目是指中央政府投资的项目；GIP限定为地方政府投资的项目。其中，国家投资项目的范围包括：农林水利、能源（电、煤、石化）、交通运输（铁、公、水、空）、信息、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融、外商投资、境外投资；政府投资的项目一般就是央企或国企等企事业单位的公有公用项目。这种观点与前述的定义并无实质上的冲突，在无需严格界定的情况下可以代用。

（2）特点。GIP的主要特点包括：

1.基于社会发展，提供非盈利的公益性服务。GIP是非盈利的，体现的是公益性服务功能。，这种功能与政府的公共管理职能相一致。因而即使是投资项目属于零收益、零回报，只要能够提供公共服务功能，政府都会责无旁贷地加以投资建设，例如，在基础设施建设方面，各国政府都不遗余力，尤其是在发展中国家。

2.投资大，难度大、风险大、影响大。在国民经济发展过程中存在着许多超大型的公共设施建设需求（如前述国家投资项目范围），这些需求只有通过GIP才能满足。而一旦建设成功，受益的将是城市群、产业群、区域经济带，甚至影响到国家整体社会经济发展和人民物质精神生活水平的提升。

3.先进生产力密集。GIP通常都会选择科技水平和可行性最高的建设方案，选择资质等级上乘的实施主体，用以保证项目的最终结果能够提供高质量、长周期的功能服务。因而GIP在准备阶段会调集尽可能多的先进生产力，在实施阶段会根据需要发展先进生产力，在运营阶段会储存先进生产力，最终充实国家和区域的先进生产力。这种先进生产力不但水平高，而且相对密集，往往在某个学科专业方向上体现整体先进的水平。例如我国的超级工程、世纪工程，都呈现出这种显著特征。

4.管理程序严苛。为保证GIP达到预期的目标，一般会采取较一般建设项目更为严格的管理程序。主要体现在项目的各个阶段都需按国家法律履行材料编报审核手续，严格执行基建程序，确保项目资金安全、合理、高效使用。

5.社会舆论焦点效应。GIP事关人民群众的根本利益，自然会受到社会舆论的关注。政府通过社会舆论可以了解人民群众对投资项目的认知程度和重大关切，努力在项目中吸收群众的合理化要求，并通过社会舆论正面宣传投资项目，化解群众的疑虑。群众和社会舆论的支持和监督是保证GIP顺利完成的重要保障。

政府投资项目的主体及相互关系

（1）政府投资项目的主体

很长一段时间，我国GIP采用的是单一的复合主体模式，政府既是需求方，又是建设方、供应方，多种身份职能重合。实践证明，单一主体模式不适应社会主义市场经济发展的要求。中共十四届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划年远景目标的建议》要求在投资领域“明确投资主体，建立严格的投资决策责任制，强化投资风险约束机制，谁投资谁决策谁承担责任和风险。全面推行建設项目法人责任制和招投标制度，把市场竞争机制引入投资领域”，这意味着GIP将逐步引入市场竞争的体制，GIP主体的分化也将成为历史的必然。同时，加强投资项目管理，落实相关责任制，也需要确立相关社会实体的主体身份。

1.建设主体。责任主体包括：一是，业主方；二是，承包方；三是，监理方；四是，勘察设计方；五是，设备和材料供货方；六是，质量监督站。其特征有：一是，拥有征用土地的立项批准文件；二是，符合用地规划许可证规定；三是，合法延续国有土地使用证的现实土地使用者；四是，受让国有土地使用权或依法判决获得土地使用权；五是，依法成立的房地产开发企业。

2.投资主体。投资主体又称“投资人”、“投资者”、“投资方”，即提供项目资金的社会实体（法人或自然人），是决策、责任、利益三项权利的统一体，例如：中央政府投资主体、地方政府投资主体、企业投资主体、社会资金投资主体、个人投资主体等。其特征有：一是，经济要素所有权在投资领域的人格化；二是，对投资方向、投资规模拥有决策权；三是，拥有超过项目预期投资规模的充足资金（或资金来源）；四是，对投资项目形成的资产拥有所有权及支配权，并可以转移经营权；五是，目前我国的投资主体包括：中央政府、地方政府、企业、个人、境外投资主体。

GIP应积极吸引社会资本参与。投资主体若含有私人投资，政府必须要坚持主导地位，以保证GIP的基本性质。

3.决策主体。决策主体与投资主体具有一致性。政府作为唯一投资主体时，决策主体就是政府；投资主体包含其他经济成分时，这些经济成分也有资格参与政府主导的决策。

4.管理主体。管理主体是与投资主体、决策主体之间没有共同经济利益关系的独立第三方工程建设管理机构，政府不能自然而然地成为管理主体。管理主体的根本职责是确保项目资产的顺利形成，关键任务是消除项目资金紊流，保证资金流动符合资金审计的要求。

5.实施主体。项目实施主体就是施工单位（或称承包商），负责将项目的资本投入转变为项目预期结果，并产生相应的社会经济效益。考察实施主体通常包括5个要点：一是，以优秀项目经理为首的管理层；二是，技术熟练、综合素质优良的作业层；三是，全面质量管理；四是，推广应用新技术；五是，文明施工，安全管理。

6.监理主体。我国实行建设工程监理制，监理单位是GIP的监理主体。监理主体应拥有一支规模庞大、专业水平和综合素质较高的监理工程师队伍。一是，对项目建设高度负责，根据监理合同独立施行质量控制、进度控制、投资控制，保持客观、公正、诚信、科学、守法，不盲从业主的非理性要求；二是，熟练运用工程专业、经济法律知识和现代化信息工具处理项目实施过程中的各种数据资料；三是，拥有多方面的能力来履行项目监理所需的各项职能。

7.设计主体。设计主体是规划项目功能实现路径的专业机构，习惯上将设计与勘察合为一体（如勘察设计机构）。设计主体依照勘察主体提供的勘察文件进行设计。设计结果（图纸、参数）经建设主体、决策主体的认可后具有法律效力，受到法律的保护。一是，除在理由充分的情况下依法调整外，一般不做设计变更。设计主体有责任保证设计结果的原始性、完整性和安全性；二是，制止依据项目实施状况变更设计结果的“逆向设计”行为，设计主体不能指定产品和服务的供应商；三是，在实施现场派驻设计专员，负责解释图纸和参数，衔接协调各个专业的关系界面，保障流畅的施工节奏。

8.勘察主体。勘察主体是对项目实施过程依法提取法定参数的专业机构。习惯上将勘察与设计合为一体（如勘察设计机构）。勘察主体据实采集、提供项目的状态数据，作为质量监督的依据。从事建设工程勘察、设计的机构应依法取得相应等级的资质，并在其资质等级许可的范围内独立承揽勘察设计任务，且不得分割外包。

（2）政府投资项目各主体之间的相互关系

在同一 GIP事项中，建设主体、投资主体、决策主体、管理主体、实施主体、监理主体、设计主体、勘察主体可抽象为独立元素构成一个系统。这些元素之间存在以下四种不同的关系。

1.协作关系。第一，各元素之間相互独立，互不隶属，职能边界清晰，内容无交叉重叠。各元素存续于特定的GIP完整周期之内，且地位平等，各司其职，缺一不可，只有密切协作，才能完成特定的GIP。

2.依存关系。上述各GIP主体元素之间有相互依存的关系，也即互为因果。其中，建设主体相对其他主体的依存关系具有根本性的作用，决定其他主体的价值取向和行为性质，属于根节点；其他主体间的依存关系属于衍生节点。

3.控制关系。控制是被控制者不能超出规定范围任意活动或按控制者的意愿活动的主客观作用，控制关系即控制者与被控制者之间存在的控制作用关系。例如，建设主体对GIP的其他主体存在控制关系。这是因为各主体之间存在相互控制的关系，才保证了特定GIP的完成。

4.驱动关系。驱动关系是一种推动关系，在GIP中，某主体（如设计主体）受到其他主体（如建设主体）的立项作用而使得激发工作潜力，就是一种现实的驱动。驱动关系包含发出驱动作用的驱动者和接受驱动作用的被驱动者，以及驱动作用传递方式三个要素，其中的驱动方式具有重要的现实意义。缺失其中的任何一个，驱动关系就无法成立。驱动方式主要有社会效益、经济效益等。实现这些效益本身是中性的，但实现方式则有正向和负向之分。通过正向方式实现效益是合法的，反之就是非法的。

事实上，驱动关系是协作关系、依存关系和控制关系的综合作用。也是建构、解构与重构的切人点。

政府投资项目管理方式的建构与解构

（1）政府投资项目主体关系的理想设计

GIP的主体较多，关系复杂。为突出主线，可划分为供、需两大类主体。需求类主体包括建设主体、投资主体、决策主体、管理主体；供给类主体包括勘察主体、设计主体、实施主体，监理主体位于两类主体之间。

GIP单一主体模式之所以能够存在，是因为它在管理成本不出现新增量的情况下，一定程度地统一了各主体的利益，形成了一定程度的合力。但这种“一定程度”经不起市场经济的考验，随着政府职能逐渐退出直接生产领域，各主体自身存在和发展的经济规律开始发挥作用，促使各主体转变为社会经济实体，享有法人的地位，独立承担民事法律责任，从而导致GIP主体的多元化：一项GIP不再是由政府一家包办，而是由政府牵头，吸引社会专业实体参与共同完成。具体来讲，就是建设主体（即政府）依据自身的公共管理职能酝酿提出核准投资项目，再将项目建设信号向社会公开征求供给；社会相关的专业供给实体通其他政府建设项目的建设管理职能，逐步实行政府工程的统一管理。

2.上海市的改革探索。上海市建设行政主管部门根据“政府组织，企业运作，市场竞争，形成合力”的要求，于2001年12月出台《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》，提出要建立同社会主义市场经济体制相适应的，决策科学化、管理专业化、行为规范化的政府投资建设项目管理方式及运行机制。改革的核心是实现政府投资职能与管理职能的分离、投资管理职能与工程管理职能的分离。切实转变政府职能，确立投资主体地位，形成工程管理市场，进而最大可能地发挥投资效益，防范投资风险，提高建设和管理水平。

为此，上海市将一批政府局（水务局、市政局、绿化局、环卫局、交通局、住宅局）的投资管理的职能移交政府性投资公司；政府主要通过投资公司和社会中介组织工程管理公司行使对公共项目投资的职能，受政府委托的投资公司，受投资公司委托的工程管理公司等，均在界定的职责范围内行使权利、履行职责、不受其他部门的干预；培育与发展一批工程管理公司，通过公开竞争择优比选后承担GIP项目的投资、工程管理和技术储备。

体制改革后的投资公司确立了投资主体的地位，由投资公司负责实施的项目可采取“总承包”和“代建制”两种建设方式，在采用“代建制”建设方式下的GIP中，接受委托对工程项目建设进行专业化管理。不过，这种管理方式虽要解决专业化和委托代理两个难题，但因专业化改革定位模糊而产生代建制改革各方职能模糊的问题，还存在争议。

3.陕西省的改革探索。为建立管、建分离的GIP项目管理体制，陕西省于1998年4月成立统一建设管理办公室，负责GIP项目的组织，但不负责资金拨付业务。施工单位的工作量经监理单位审查报财政厅，并经财政厅直接拨付施工单位。省质监站负责对工程质量进行全程监督。项目竣工后，由统一建设管理办公室向使用单位移交。

4.北京市的改革探索。上世纪90年代中后期以来，北京市GIP项目管理“临时指挥部”的形式逐渐减少，进而成立重大工程建设办公室，负责北京市几十项重大GIP项目的建设采取代建制管理工作。基本模式与上海市类似。

5.重庆市的改革探索。重庆市为实现GIP项目的建设、管理、使用主体分离而提出相应的体制构想：“建设”归建设行政主管部门；“管理”归国有资产管理部门；“使用”归使用部门。为此，成立了城市建设发展有限公司，专门负责GIP项目的管理。实践证明，该体制有助于解决超规模、超投资、超标准的“三超”问题。项目质量问题则由专业人员严格依法管理。

（3）重构政府投资项目管理方式的途径

1.总体目标。GIP涉及多个市场经济主体，主体之间存在着复杂的相互关系，其中值得注意的是带有负面性质的×一钱驱动关系，这种关系有可能会瓦解GIP的管理体系。实践证明，GIP主体分离（如投、建、管、用分离）是割断×一钱驱动关系的根本性方法。发达国家和地区大都注意到了GIP主体分离的问题，并付诸实施。GIP管理方式重构的总目标应是实现GIP的投资决策、资金拨付、建设实施、市场监管、项目使用各方主体各司其职同时又相互制衡的非经营性GIP项目建设体制，首先实现房屋建筑和市政基础设施工程相对集中的专业化管理。通过配套的机制改革，铲除GIP建设管理中的随意性和暗箱操作土壤，提高GIP的投资效益和项目建设管理质量。当然，主体分离在一定程度上可能会增加操作复杂度，降低管理效率。但与瘫痪整个GIP管理相比，这种“成本”付出是值得的，况且是有办法应对的。

2.基本思路。①确立GIP项目实施代理人身份，实现所有者权利与所有者代理人、政事与政企、投资决策与决策执行、政府职能与业主职能的分离.担负GIP业主的职能；②严格区分政府投资与非政府投资项目，采取不同的管理方式；③对GIP项目区分经营性与非经营性，对非经营性的项目实行相对集中的专业化管理；④建立项目法人机制；⑤建立科学规范、适应市场经济的GIP实施运行机制；⑥建立合理的GIP管理体制；⑦完善GIP工程管理规则，消除建设管理中的随意性和人为干扰。

3.职能专业化。GIP单一的主体关系掩盖了不同性质主体职能的差异，导致职能重叠、政出多门、相互掣肘。主体分离后，主体的职能应当，也必须尽快实现专业化，以利于主体独立、合法、优质履行属于自己的职责。

4.操作便利化。主体分离势必导致主体数量增加，办事流程复杂，生出许多枝节，存在助长官僚主义作风的威胁，影响办事效率和办事亲和度。在这种情况下，需在操作便利化上下功夫，减少因主体数量增加带来的办事难度增加。实际上，我国政府部门的简政放权、简化繁枝缛节等措施在客观上都具有促进操作便利化的作用。

重构政府投资项目管理方式的工作建议

（1）把好GIP项目建设主体的准入关

对资质记录不良、减信记录不良、遵守制度记录不良、企业文化不良的建设施工机构出示“禁人”牌，保障GIP主体序列的纯洁性。

（2）针对重点位置强化管理措施

GIP的重点位置一般包括：一是，项目审批；二是，概预算管理；三是，项目招标；四是，跟踪审计；五是，项目后评价。在这些位置上容易受到人情因素的干扰，导致有法不依、执法不严的问题。除了依靠管理体制设计保持正常的工作秩序外，可充分挖掘网络信息系统的潜力，让数据多跑路，压缩人员直接接触的空间，降低滋生违规腐败的风险。

（3）严格遵守现有法律法规

在GIP項目建设管理体制机制重构完成之前，严格遵守现有的国家基本建设法律法规（如政府核准投资项目管理办法、中央政府投资项目后评价管理办法）。遇到政策冲突情况时，及时征询立法机构的指导意见，不能盲目地自作主张。

（4）为GIP项目资金设立专门账户

财务机构为GIP项目设立专门资金账户，建立严密的资金监控制度。根据施工单位提报的项目阶段用款计划及实际工作量，依据项目的年度拨款计划，分期拨付款项。同时设立拨款预警机制，触发预警线时，暂停拨款。

（5）推广“代建制”

“代建制”是指政府投资项目通过规定的程序，选择具有相应资质的专业项目管理单位负责建设工作的机制。由于代建制在专业化管理、保证工作效率、节约社会资源、提高投资效益、促进政府职能转型

以及GIP主体分离等方面较传统的管理模式有更大的优势，因而是重构GIP管理方式中的重要选项。

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