乡村振兴与“三位一体”耕地保护新格局分析

毛志根 徐文斌 耿礼伟 罗宏兵 夏丽芳

摘 要 耕地保护在乡村振兴战略实施中不可忽视，为了加强耕地保护，我国政府提出了“三位一体”的耕地保护新格局。基于此，在分析乡村振兴与耕地保护内涵的基础上，探讨了乡村振兴对耕地保护的促进作用，并以仪征市为例，通过梳理耕地利用现状与乡村振兴实施情况，分析了乡村振兴战略与耕地保护的相互推动作用，并提出了科学规划、加快科技创新、完善法律法规、增强公众保护意识的建议。

关键词 乡村振兴;耕地保护;三位一体

中图分类号：F721.2 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.32.056

党的十九大报告中明确提出了乡村振兴的新战略，坚持乡村全面振兴，坚持农业农村优先发展，解决好“三农”问题这一关系国计民生的根本性问题，加快全面建成小康社会的步伐。土地是乡村振兴的重要载体，耕地是我国最为宝贵的资源[1]，耕地的利用关系到我国农业的发展。目前，我国耕地资源由于不合理的开发利用存在数量减少、质量下降、污染严重等问题，为此，国务院提出了要构建数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局。基于此，在新时代乡村振兴战略的背景下，探讨了乡村振兴与耕地保护新格局之间的联系，以及二者之间的相互作用关系。

1 耕地“三位一体”保护的内涵

随着经济与社会的迅速发展，耕地数量减少、质量下降已成为不争的事实，耕地保护是我国长期坚持的一项基本国策[2]。随着生态文明建设的推进，土地生态型整治逐渐得到重视，耕地保护的内涵也在耕地数量保护与质量保护的基础上，增加了耕地生态保护的涵义。《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》指出要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，重点加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，牢牢守住耕地红线，促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。

1.1 数量保护

耕地数量保护是确保耕地数量可以持续满足区域人口健康生存的需要，是耕地保护的基础。我国人多地少，耕地资源稀缺，人地矛盾较为突出，严峻的耕地资源现状与社会发展需求决定了耕地数量保护的重要性。因此必须重视对耕地数量的管控，珍惜每一寸耕地，合理利用每一寸耕地。

1.2 质量保护

耕地质量是土地的本质属性，是指耕地物质生产力大小与耕地环境好坏的总和，耕地质量保护即是借助行政、经济、法律等手段保证耕地的总体质量和生产能力不下降[3]。耕地质量是保证生产能力、发展现代农业、促进农业可持续发展的基础条件和重要支撑，耕地质量保护旨在解决生产能力下降、养分失衡及生态功能差等问题。

1.3 生态保护

耕地作为农业系统的载体，在发挥生产功能栽培农作物的同时，还具有净化和改善生态环境、保持水资源、维持物质循环等功能，具有重要的生态价值。耕地生态保护是耕地保护的重要方面，通过维持耕地生态平衡、改善耕地生态环境，能够保证耕地的可持续利用。

2 乡村振兴对耕地保护的推动作用

2.1 乡村振兴的概念

乡村振兴战略由党的十九大首次明确提出，强调要坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。乡村振兴不仅仅包括产业的振兴，而且也是文化的振兴、教育卫生事业大力发展、乡村社会有效治理、民居生态宜居和环境优美等[4]，旨在建设“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的现代化新农村。乡村振兴是一项关乎中国农业农村发展前景和国民经济发展方向的重大战略，是社会主义新农村建设的重要升级。

2.2 乡村振兴的模式与成功做法

实施乡村振兴战略就是要解决好关系国计民生的农业农村农民问题，特色小镇、特色田园乡村的培育和建设能够优化农村产业结构，推进乡村建设，为乡村振兴战略提供持久动力，无疑是实施乡村振兴的重要着力点与平台。

“特色小镇”概念源起于浙江省，在2014年的杭州云栖大会上首次被提出，其目的主要是促进产业转型升级，寻求经济新常态下的创新发展[5]。随后，江苏省、上海市等地也掀起了创建特色小镇的热潮，并迅速在全国蔓延开来。特色小镇是一个相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的空间发展平台，是产业、文化、生态、社区的有机复合体。浙江省的云栖小镇、梦想小镇、南湖基金小镇、义乌绿色动力小镇等通过突出战略地位，创新理念机制，依托特色产业融合发展，均成效显著。

特色田园乡村是实现乡村振兴、提高农村竞争力与吸引力的另一重要举措。“特色”就是特色产业、特色生态、特色文化;“田园”就是田园风光、田园建筑、田园生活;“乡村”就是美丽乡村、宜居乡村、活力乡村。针对农村存在的经济不振、基础设施落后、环境污染等问题，通过特色产业开发，生态环境保护、公共服务改善等最终实现“生态优、村庄美、产业特、农民富、集体强、乡风好”的目标。江苏省兴化市在特色田园乡村建设中充分发挥当地的生态优势，开展水林田湖荡生命共同体的治理修复，不断完善配套基础设施与公共服务，同时以发展农业为根本，推行农业清洁生产，建设绿色农业示范区，使乡村发展的优势更加突出。

2.3 对耕地保护的推动作用

2.3.1 促进土地集约有效利用

目前，农村较多存在用地布局零散、农田地块破碎的问题，耕地破碎化不利于普及农业机械，会造成农产品生产成本浪费，降低了农业生产效率[6]。特色小镇及特色田园乡村建设通过合理规划开发，整合零散用地，將各类功能空间布置到适宜的位置，形成不同类型的集聚片区，能够优化乡村土地利用结构和格局，从而改变耕地破碎的情况，有效提高了耕地的集约程度，能够预防耕地退化，起到了保护耕地的作用。此外，特色小镇建设还能充分挖掘闲置土地的使用潜力，提高存量土地的使用效率，在一定程度上减少了耕地的占用率，保证了耕地数量。

2.3.2 改善耕地质量

耕地资源是农业发展的基础，耕地质量在农业发展中的关键作用不言而喻，会影响特色小镇与特色田园乡村建设，为耕地质量保护提供了良好的实现途径。新时代乡村农业的发展方向是绿色农业与生态农业，推行立体的生态农业工程与农业清洁生产，改变了以往耕地粗放的利用方式，在提高农业生产效率的同时能够保证耕地质量。此外，农业生产中引入新的技术理念能够引导人们合理施肥、轮耕轮作，从而避免耕地过度利用，保证对耕地资源进行合理开发，维持耕地的生产能力与养分平衡。

2.3.3 保护耕地生态环境

打造特色小镇与田园乡村离不开生态环境保护，保护生态环境既是特色小镇与特色田园乡村建设的目标，也是其重点任务，这与“三位一体”耕地保护格局中生态保护的要求相一致。建设过程中的环境综合治理对耕地生态系统起到有效的保护与修复作用，垃圾整治、水环境治理、基础设施建设整理等措施，在改善土壤生态状况的同时也减少了污染物的来源，进而保证了耕地资源的可持续利用。

3 仪征市乡村振兴与耕地保护的相互推动

3.1 仪征市概况

仪征市隶属江苏省扬州市，位于江苏省中西部，地处长江三角洲的顶端。现辖有铜山办事处、十二圩办事处两个街道办事处，真州镇、新城镇、青山镇、新集镇、马集镇、月塘镇、陈集镇、刘集镇和大仪镇9个镇，145个行政村，人口近56.6万人。仪征市地理位置优越，长江、运河两条水路动脉以及横穿中南部的S353、G40、G328、S356沿江高等级公路与宁启铁路和纵贯南北的S333组成了密集水陆交通网，也是南京市、扬州市、镇江市三大都市之间唯一的节点城市，处于上海经济圈和南京都市圈双重辐射区，现已被纳入以上海市为龙头的“长江三角洲经济带”、南京“都市圈”和扬州市城市“一体两翼”战略布局。产业经济较为发达，培育有石化及物流仓储业板块、高新技术及船舶制造业板块、汽车及零部件板块、城市中心区板块及农村经济板块5大经济板块，经济运行稳中有进。此外，仪征市拥有悠久的历史和丰富的文化遗产，古迹有西汉江都王刘非墓、唐代的天宁塔、宋元时期的井栏、明代的钟鼓楼和清代的周太谷墓等;自然景观有登月湖风景区、石柱林奇景园、龙山竹海、扬州西郊森林公园等;人工园林有白沙公园、扬子公园等，旅游资源丰富。

3.2 仪征市耕地利用与乡村振兴建设

3.2.1 耕地利用情况

截至2017年末，仪征市土地总面积为85 918.87 hm2，农用地面积为61 329.23 hm2，其中耕地41 787.89 hm2、园地3 256.76 hm2、林地1 800.77 hm2、其他农用地14 483.87 hm2。市内的耕地利用基本有两个特点。1）由于土壤、地形等自然条件，历史发展变迁等因素的影响，仪征市各乡镇土地利用结构区域分布差异较大。市域范围内中北部以丘陵山区为主，是全市重要的农业空间，耕地面积较大，重点发展稻米、小麦、油菜等传统优势产业;南部地区则以经济发展为主，建设用地比例相对较大，农用地比例相对较小。2）仪征市农业利用以耕地为主，耕地适耕期长，全市耕地面积占农用地面积的68.14%，占土地总面积的48.63%，耕地比重较大，而且地形地貌较为复杂，耕地质量普遍不高。近年来，随着仪征市经济飞速发展和工业化、城市化进程的加快，导致建设用地需求量日益加大，面对经济的稳步增长和产业的转型升级，土地供应与需求、开发与保护的矛盾日益尖锐，耕地保护压力较大。

3.2.2 乡村振兴建设情况

为了贯彻落实乡村振兴战略，推进农业农村现代化，仪征市按照有关指导意见和实施方案，围绕“两园”配套建设，根据政府引导、企业主体、市场化运作的原则，积极推进各项特色小镇培育创建工作，力争打造产业特色明显、地方文化独特、生态环境优美、“产、城、人”三位一体的特色小镇链，统筹优化山水、田园、村落等要素，塑造田园风光、田园建筑、田园生活，建设特色田园乡村。通过前期的调研、规划、招商引资、项目建设，目前仪征市已建立了铜山健康体育特色小镇、白羊山悠闲文化特色小镇、新集医养游特色小镇、德国小镇、捺山颐乐小镇5个特色小镇，以及一系列特色田园乡村建设试点。

铜山健康体育特色小镇力图打造集体育训练、体育教育、青少年户外培训、体育健康服务、体育会展、体育旅游、体育比赛及生产、生态宜人功能于一体的体育健康标杆小镇。白羊山悠闲文化特色小镇通过推进白羊山水库建设，实施联营河公园绿化，推动白羊山生态修复，玥珑湖旅游度假区建设，打造悠闲文化小镇。新集医养游特色小镇抢抓健康养生产业发展新契机，培植中醫药产业，培育适合养生养老的小镇生活模式，形成以中医药为主的“医疗医药、养生养老、宜居宜创、怡乐宜游”的产业特色小镇。德国小镇规划建设一个面积约100 hm2的集高端制造、商业居住、教育、体育休闲相融合具有德式元素的特色小镇，并规划有科技研发综合楼、汽车商务大厦、裙楼建设和相应配套工程建设。捺山颐乐小镇围绕颐养乐活主题，特色开发健康业态、精品打造养生产品，构建以健康养生为主导，集运动健身、休闲农业、科技体验等多种功能为一体的颐养乐活特色小镇。月塘镇、马集镇、新城镇、枣林湾长山村等特色田园乡村建设试点也已完成规划设计，特色田园乡村建设正稳步推进。

3.2.3 仪征市乡村振兴与耕地保护相互作用

特色小镇与特色田园乡村的建设离不开土地，仪征市在建设过程中的各功能用地规划编制，使各地块用地类型更明确，通过统筹安排生产、生活、生态用地，进一步优化了城镇村用地布局，耕地和基本农田保护取得了很多成果。另外，各特色小镇为打造人与自然和谐共处的生态宜居小镇，开展了一系列的环境整治及生态修复工作，包括污水处理、绿化提升、土地生态修复等，规划落实了各农作物、经济作物的有序种植及加工，并鼓励生态化、规模化经营，这无疑将对仪征市的耕地质量提升及耕地生态环境改善带来一定的积极影响，为耕地资源的持续利用提供了坚实的保障。

仪征市的耕地资源存在供需矛盾、质量不高的问题，加强耕地和基本农田保护是其必须长期坚持的工作。在土地利用规划的新一轮调整完善中，仪征市对农用地的结构与布局进行了调整，提出了严格保护耕地，有序发展高效设施农业;在保护生态环境的前提下，适度开发其他土地;提高优质耕地面积与比重，加强耕地质量建设，优先划定永久基本农田等多项举措。这些举措将进一步提升耕地的生产能力，提高农作物及经济作物产量与质量，促进粮食产能稳定、产出高效，为特色小镇与特色田园乡村的高效农业提供强有力保证。此外，全市积极推进农业供给侧结构性改革，实施耕地轮作休耕，土壤深翻，对耕地的生态平衡与质量保持具有重要的意义。创建休闲农业园区、主题创意农园、休闲观光农业示范村等措施与特色小镇、特色田园乡村的理念相契合，将成为乡村振兴新的重要途径。

4 乡村振兴背景下构建“三位一体”耕地保护新格局的对策

4.1 科学规划，合理布局

规划设计是引导乡村有序建设的第一步，对发展具有引领作用。在特色小镇与特色田园建设的用地规划上坚持“多规合一”理念，保证用地的科学性，严格保护耕地。根据规划场地的建设开发现状及自然环境条件，将特色小镇的各功能空间布置到适宜的位置，构建顺应自然、呼应现状、交通便捷、功能紧凑的功能布局方式。合理控制建设用地，尽量不占或少占耕地;严格限制在基本农田保护区周边布局高污染工业企业，防止工业污染物排放造成污染;发挥农业生态系统的整体功能，抓住农业生态环境中的关键问题，实施生态农业工程。

4.2 加快科技创新

创新是发展的重要驱动力，特色小镇的发展与特色田园乡村的建设离不开创新驱动，构建耕地保护新格局也需要科技创新。建设特色小镇与特色田园乡村也要从区域实际出发，选择适合的产业发展体系，创新发展模式与运营机制，运用高效清洁的农业生产技术，有效促进生产、生活、生态三者的叠加与融合。构建资源节约型、环境友好型的农村技术体系，以提高资源利用效率、改善生态环境，进而保障农业和农村实现可持续发展。同时，在保护耕地过程中要对耕地的动态变化给予充分关注，充分考虑其发展的不确定性和复杂性，实施科学的适应性、动态化耕地质量提升和管理策略，通过增加科技投入和提升农业管理水平，提高耕地的利用效率。

4.3 完善耕地政策与法律法规

针对当前耕地使用中存在的问题与不足，应借鉴国内外先进的实践经验，对相关土地使用政策进行修改与完善，设立耕地分级保护机制，规范推进城乡建设用地增减挂钩，因地制宜地推进低丘缓坡地开发，加大耕地保护的经济补偿力度，坚持激励和约束并举的原则，建立长效用地机制。另外，完善耕地数量保护、土壤环境保护及土壤污染控制等方面的法律法规，形成一套成熟的土地法规体系为土地管理提供依据，对耕地保护行为进行保护，对耕地破坏行为进行惩罚。

4.4 增强公众保护意识

耕地保护需要多方的共同努力才能更好地实现。当地政府应通过多种渠道向公众宣传耕地保护知识，让公众充分了解耕地保护的重要性与紧迫性，培养公众的耕地保护意识，促使这一观念深入人心，让更多的人参与耕地保护，逐渐提高公众在耕地保护中的参与度，同时也能监督政府的决策行为。

参考文献：

[1] 欒敬东，焦丽娟，朱乾隆.耕地利用效率时空差异及影响因素研究——基于乡村振兴战略[J].山西农业大学学报：社会科学版，2018（6）：34.

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[3] 刘娟，张峻峰.发达国家“三位一体”耕地保护管理实践[J].世界农业，2015（1）：28-31.

[4] 郭晓鸣，张克俊，虞洪，等.实施乡村振兴战略的系统认识与道路选择[J].农村经济，2018（1）：11-20.

[5] 赵佩佩，丁元.浙江省特色小镇创建及其规划设计特点剖析[J].规划师，2016，32（12）：57-62.

[6] 李建林，陈瑜琦，江清霞，等.中国耕地破碎化的原因及其对策研究[J].农业经济，2006（6）：21-23.