对新疆地区精准扶贫政策的研究

马世娟

随着国家经济社会发展和贫困形势的变化，我国适时调整扶贫开发战略，逐步确立以全面建成小康社会为目标的精准扶贫政策体系。本文在总结改革开放以来新疆地区扶贫工作采取的措施以及扶贫工作中存在的问题，提出未来新疆地区精准扶贫政策未来途径与走向，为更好地推动新疆地区减贫工作和精准扶贫政策提供一定的理论知识。

精准扶贫 参与式扶贫 新疆地区

精准扶贫的提出及其意义

2013年11月习近平在湖南湘西考察时，提出“扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”，这是国家领导人首次提出扶贫要“精准扶贫”。精准扶贫概念的提出是相对于过去的粗放型扶贫，重点强调了扶贫工作要转向“精准”，从“大水漫灌”转为“精确滴灌”。2014年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，把精准扶贫工作机制确立为国家新阶段扶贫开发工作的六大机制之一。因此，我国开始在全国范围内推动精准扶贫工作，精准扶贫政策也成为我国现阶段应对贫困问题而采取扶贫、脱贫、开发的核心。2015年，党的十八届五中全会召开并提升“十三五”规划，进一步提出全面实施精准扶贫、精准脱贫政策。

精准扶贫是现阶段我国根据过去扶贫开发实践和贫困问题的总体特征，以实现全面建成小康社会为根本目标，逐步形成的精准扶贫政策框架。精准扶贫政策的核心要义在于“怎么扶、扶真贫、真扶贫”，改变过去粗放式扶贫方式，将扶贫政策和措施“到村到户”，通过“精准”对贫闲户和贫困者进行帮扶，而拔出“穷根”，实现真正意义上的脱贫发展。精准扶贫是针对不同贫困户状况、不同贫困区域，运用差别化和有效的方式对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理、精准考核的治贫方式。新疆维吾尔自治区为了贯彻落实好自治区党委、人民政府脱贫攻坚各项重要政策及工作目标任务，财政厅党组高度重视，充分发挥厅扶贫工作领导小组职能，坚持“五个一批…‘十大专项行动”的精准扶贫、精准脱贫工作方略，压实了脱贫攻坚工作职责。

新疆地区精准扶贫主要做法

（1）财政创新“穷人”贷款模式助力脱贫攻

各县财政局把打赢脱贫攻坚战作为重要工作来抓，积极发挥财政职能，出台并完善相关扶贫小额信贷办法，以财政资金为牵引，创新金融扶贫模式，将财政资金注入担保公司1000万元设立脱贫攻坚小额贷款担保基金。按照贷款基金规模放大10倍发放扶贫贷款，围绕优势产业，采取“企业+合作社+贫困户”的方式，签订“三方带动生产发展信贷协议”，建立企业、合作社和贫困户稳定利益联结机制，充分发挥企业、合作社在产业扶贫中的带动作用，有效解决贫困家庭自我发展能力不足问题。因户施策，对没有好的增收门路、家有残疾和无劳动能力的贫困家庭通过扶贫小额贴息贷款，采取“企业+合作社+贫困户”的方式，签订三方带动生产发展信贷协议，建立稳定利益联结机制，解决贫困户自我发展能力不足的问题。

（2）健全金融信贷方面的精准扶贫工作机制

截至2016年年末，新疆农村信用社联合社已为全疆28.7万户建档立卡贫困户发放各类贷款82.05亿元，信贷覆盖46.16%的贫困农户。其中，发放扶贫小额信用贷款44.4亿元，惠及13.58万户贫困家庭，占到了全疆“两免”（免抵押、免担保）贷款金额和户数的75.47%和77.18%。扶贫小额信用贷款是自治区党委、人民政府着眼于精准扶贫、精准脱贫的工作目标，为全区贫困户量身定做的特惠金融信贷产品。自2016年6月产品推出以来，新疆农信社充分发挥自身点多面广的优势，致力于金融扶贫，积极承担社会责任，对有劳动能力，有贷款意愿的建档立卡贫困户，加大有效信贷投放，启动示范和带动效应，激发贫困人群的内生发展动力。

（3）深化教育智力扶贫，精准教育扶贫

立足教育扶贫和扶贫先扶智的长远规划，把“百花同”学校孩子们的汉语教学和计算机应用培训、“爱心助学”微行动以及“知识改变命运”引领作为教育扶贫的有力抓手，运用工作组自身和社会爱心资源精心打造“爱心助学”系统工程，让扶贫先扶智的星星之火在各村形成燎原之勢，让更多的社会资源、物质资源、精神文化资源参与到南疆农村精准教育扶贫上来。

新疆地区精准扶贫中存在的问题与原因

（1）返贫现象仍然突出

有数字显示，我国贫困面积最大的西部地区，其返贫率甚至高达20%以上。这主要是因为西部的一些老少边地区，大多处于自然资源较为匾乏，公共基础设施条件又比较差，再加上自身抵御灾害的能力较为脆弱，风险较高而抗风险条件和能力较差，使得这些地方的返贫率居高不下。新疆地区一是剩余贫困人口规模大，贫困发生率远高于全国平均水平。扶贫重点区域致贫因素复杂、返贫问题严重，巩固温饱成果和减贫发展的难度都很大。二足剩余贫困村基础条件差。剩余的贫困村基础设施建设严重不足，仍有部分村不通路、不通水、不通电。教育、医疗、养老等公共服务水平低下。

（2）对贫困户的识别机制尚不够，精准到户扶贫项日瞄准精度不够

备查资料不完善。抽查退出贫困人口和贫困村档案资料时，存在统计部门、农经部门提供收入的证明和贫困户本人实际收入不一致的问题。部分信息录人系统时不够严谨。受乡村干部素质影响，仍然存在纸质档案信息数据、录入系统信息数据与贫困户实际信息不一致的问题。在项日组织实施过程中存在扶大户的现象，没能正确处理好特惠和普惠政策的关系，简单将到户项日等同于到村项日，大户享受的特色养殖到户项日扶持规模较大，而一些贫困户则较少，大户带动效应不明显。

（3）对国家出台的扶贫新政策研究不够，资金未能充分发挥使用效益

一是部分地州对中央和自治区文件精神没有吃透，对整村推进的概念不清晰，对县市指导不足。部分县没有认真研究片区扶贫攻坚的政策，就扶贫抓扶贫，没有找到对片区区域发展与扶贫攻坚的连接点。二足部分县引导和协调金融机构服务贫困农村不到位，农牧民贷款选择余地小，金融扶贫四两拨千斤的激励作用不明显。

（4）帮扶方式具有浓厚的政府包养和包办的色彩

在新疆地区的精准扶贫中，也有一些地区，在帮扶措施上，存在过于依赖社保的现象，而随着扶贫线和低保线的“两线合一”，这一现象将会愈加突出。也有一些地方虽非直接通过政府“包养”起来的方式来解决问题，但是过于依赖简单的政府投资项目，如财政投资发展光伏产业，这种解决贫困问题的做法也具有浓厚的政府包办的色彩，其长期效果也值得商榷。

提升自治区精准扶贫质量的对策

（1）改进精准扶贫主体，加强对基层的指导和督查，提升基层管理能力。加强对各地州、县（市）财政扶贫政策的指导，加强沟通，及时了解工作中遇到的难点、热点问题，积极研究对策、措施。定期不定期对已下达的财政专项扶贫资金项目执行情况进行全面检查，对措施不得力，实施进度缓慢的地县，采取领导约谈或全区通报等形式督促各地加快扶贫资金项目实施进度。开展业务人员培训，充实、更新业务知识，进一步提高基层管理水平。

（2）优化精准扶贫机制，继续深入推进扶贫项目审批权限下放到县。按照“区总部署、地州监管、县（市）审批、分级落实、工作到村、扶持到户”的总原则，在总结先行试点经验的基础上，将扶贫项目审批权限全面下放到县，明确扶贫年度项目计划实行县（市）审批，区地两级备案。强化县级扶贫开发主体责任，细化和规范扶贫项目报备程序、明确扶贫项目扶持范围、监管措施等，加大对扶贫成效和资金项目检查力度。

（3）增扩精准扶贫资源，完善资金分配机制。加大财政扶贫投入，规范资金管理，发挥市场机制，探索小额货款等金融扶贫手段。动员社会力量，加强行业与社会扶贫。完善资金分配使用机制。将扶贫开发工作考核、资金绩效评价结果等指标引入资金分配因素，实现资金分配与扶贫目标、任务有机结合。简化资金拨付流程，盘活用好结余结转资金，加快财政专项扶贫资金拨付进度和扶贫项目實施进度。全面实施精准扶贫战略，把精准扶贫落实到识别贫困户，选择扶持方式，项目资金监管，考核验收等各个环节。强化扶贫责任意识，使扶贫开发目标更明确。

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