新预算法下事业单位提升预算绩效管理能力的几点思考

符碧泉

新《预算法》明确预算绩效管理贯穿于预算编制、预算执行、决算以及预算审查的各个环节之中。通过规范、科学的预算绩效管理对财政支出进行安排，运用一系列的评判分析指标，对财政资金的支出开展绩效评价，对事业单位内部管理水平的提升具有现实意义。本文理顺预算绩效管理的工作流程，分析了事业单位预算绩效管理中存在的问题，并针对问题提出有效的对策，对预算绩效管理有一定的指导意义。

预算绩效管理

绩效目标 绩效评价

预算绩效管理的相关含义

绩效目标是预期结果，项目所提供的公共产品、服务数量、完成工作量以及项目实施完成后的经济效益和社会效益。预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果业绩评估为核心的预算系统。

预算绩效管理是以支出结果为导向强化支出责任的预算管理模式，贯穿预算活动整个过程，实现预算全流程覆盖，绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评估结果应用的有机统一。按照评价对象的不同，绩效评价分为综合绩效评价、部门绩效评价和项目绩效评价。按预算支出的范围，可分为基本支出预算绩效管理、项目支出预算绩效管理、部门整体支出预算绩效管理和财政预算绩效管理。

在绩效管理的基础上进行绩效问责。绩效问责是指运用科学合适的指标体系，按照统一的程序、标准和原则对财政支出全过程及其效果，对比设定的绩效目标，进行客观公正的评判，并进行问责监督、追究责任的管理行为。事业单位实施预算绩效管理的意义

2015年1月1H起我国施行的新《预算法》，首次将绩效人法，新修改的预算法第49条将“提高预算绩效”列入预算草案及预算执行情况审查结果报告的内容。第57条补充规定，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。

建立预算绩效管理体系，实施预算绩效管理，让预算绩效管理贯穿于预算编制、预算执行、决算以及预算审查的各个环节之中，改变过去重收入、轻支出、重分配、轻监督的观念和做法，以结果为导向，通过对政府行为实施绩效问责，贯彻“谁支出谁负责”的基本原则，促进政府合理使用财政资金，重视资金的利用效率，减少和避免资金分配的随意性和盲目性。项目绩效目标申报、审核、单位自评、财政部门初审、专家复审、重点评价、绩效评价结果应用等环节，将绩效理念贯穿于资金使用全过程的预算绩效管理系统，提高财政支出透明度，推进预算绩效管理，更好地发挥公共财政职能作用，优化公共资源配置，节约公共支出成本，是深化我国行政管理体制改革的重要内容，也是政府科学化、精细化管理的重要内容，具有深远影响的重大意义。

事业单位实施预算绩效管理存在的问题

（1）缺乏正确的绩效理念

目前，很多事业单位正在加大预算绩效管理的力度。但由于传统的观念以分配为主，上至单位负责人下至一般财务人员对绩效观念淡薄，认为只要资金使用合法、合规就行，缺乏正确的产出与结果作为中心的绩效理念，认为产出的效果与自己无关。因此只注重资金的争取，不注重项目效益和效率及资金的管理。忽视了绩效管理的重要性。

（2）没有设置专门的绩效管理机构及专职绩效管理人员

单位机构配置不充足，基层财政部门大部没有设置专门的绩效管理机构，负责绩效管理工作人员配备有限，事业单位内部更加没有专职的绩效管理人员，基本由报账员兼任，职责分工不明确预算绩效管理工作成了“副业”。预算绩效评价工作涉及面广、技术性强，财政部门绩效管理人员人员力量配备不足，对预算单位的辅导和帮助非常有限，预算单位的绩效管理工作人员专业水平和知识体系都无法适应绩效管理工作的需要。

（3）缺乏科学完善的预算绩效评价指标

由于财政支出范围广，财政专项资金的多样性和复杂性，难以量化，造成绩效指标的空缺，即使可以量化，往往很多项目间也缺乏可比性，定性指标又具有较大的主观性，绩效评价指标体系设置难度很大，；缺乏科学完善的预算绩效评价指标，预算绩效评价体系不完善，无法满足各级事业单位提出的评价需求。

例如XX公共自行车服务系统建设项目，产出的指标基本上都是财务核算上的指标，完成多少个自行车服务点，投放了几辆自行车，共收多少财政资金，实际支出多少，市民使用自行车达每日多少辆次，有多少市民选择短途自行车出行等。目前共享单车的兴起，明显就对政府的公共自行车造成极大的冲击，是否还需继续投入建设自行车网点，这些指标根本没多少参考价值而无法提供依据。

（4）预算绩效管理工作流程存在的问题

完整的预算绩效管理流程包括了事前预算评审、事中绩效跟踪、事后绩效问责的全过程。以下是预算绩效管理工作的流程图，见图1：

1.事前绩效预算评审存在的问题

事前绩效预算评审中，主要是从立项的必要性，项目的可行性，预算的科學性，产出的效益性几个方面去评价。在工作中主要存在以下几个问题：

第一，立项依据不够充分，忽视事前的可行性研究报告和绩效预算管理。项目超500万以上的立项，需提交可行性研究报告。有些事业单位的可行性研究报告做很粗糙，有些单位甚至不做。预算金额超100万以上的立项，在事前绩效预算评审中，财政部门一般都聘请第三方中介公司请专家来评审，有些单位会想方设法联系评审专家。30万以上的项目就需进行绩效目标申报，由于申报的项目多，审核精力有限，评审的过程不够详细。有些单位将预算做到29万，逃避绩效项目申报。

第二，预算不合理。有些单位做预算存在虚高的现象。例如在对某经适房及保障性住房小区的物业管理费的事前绩效预算评审，评审中发现小区只有二幢20层楼房，一个门口进出的小区，小区内没有什么绿化，只有两棵大榕树，但预算中有5个安保人员，2名水电维修工，2名绿化人员以及2名清洁人员。这样的预算安排显然是不合理的。

第三，产出的效益指标难以评价项目的经济效益及社会效益。

2.事中绩效跟踪存在的问题

第一，事中绩效跟踪的项目主要是由单位填写项目绩效评价自评报告和财政支出项目绩效评价自评表，然后在绩效评价平台上传财政部门，财政部门对这些项目进行评价。有些单位没有认真对待，填报的数据不真实，使评价出现偏差。

第二，各项目当年未能完工，对事中绩效跟踪也只是来源于财政支出项目绩效评价报告中的财务数据，例如，是否按合同进度完成工作量，已取得财政拨款收入多少，已实际支出多少，收入与支出是否匹配等。项目的效益未能有效反映，因此无法对项目作出全面、客观的专项资金绩效评价。

3.事后绩效问责存在的问题

由于没有科学的评价指标体系，评价结果不够准确的。绩效评价的工作只是提供财务资料或简答的工作总结，特别是对公共资金的公共价值认识不到位。这些导致评价绩效报告针对性不强，对政府決策缺乏有效的参考，结果无法应用。

另外，决策人员对绩效评价的专业性认识不清楚，绩效评价往往象审计一样，着重于分析查找资金的使用是否依法依规，不关注资金的绩效目标。

（5）绩效考核结果运用效果差，监督力度不够

由于“重分配，轻绩效”，绩效评价过程中发现的问题没有落实整改措施，对绩效考核结果的运用效果较差，相关的检查监督结果没有作为下一年度部门财政预算专款拨付的参考依据。评价结果不具备约束力，奖惩制度落实不健全，问责机制不规范，激励与约束作用难以发挥，影响了财政支出绩效评价工作的发展。

事业单位提升预算绩效管理能力的建议

（1）树立正确的绩效理念

加大预算绩效管理宣传力度，创造良好的思想基础和舆论环境。树立以产出结果为导向的绩效管理理念，提升对预算绩效管理的重视程度，预算绩效管理工作成为日常工作中的常态化，成为社会普遍共识，从“要我评价”发展为“我要评价”状态，培养全体人员树立正确的预算绩效意识。

（2）设置专门的绩效管理机构及专职绩效管理人员

应当设置专门的绩效管理机构，及负责绩效管理的专职工作人员，对绩效管理人员进行专业能力培训，多渠道进行调研交流活动，共享各地的先进做法和成功经验，提高业务水平。

（3）规范预算绩效的评价方法和建立评价指标体系

根据不同的使用主体，分别建立财政支出项目、单位财政支出、部门财政支出等绩效评价指标库，构建出 “投入一产出一成果一效益一满意度”指标体系，确立专门的共享平台。事业单位应制定出具有本单位特色的绩效评价指标体系，如民生水平的改善程度、对教育公平性的落实、社会公众的认可度等绩效评价指标。运用包括综合指数法、成本效益分析法、因素分析法和问卷调查法等绩效评价的方法，保证财政支出绩效评价工作顺利开展。

（4）加强预算绩效管理工作流程绩效评价管理

1.做好事前预算评审

事业单位在申报支出项目时，必须提交项目可行性方案，明确提出项目资金使用的绩效目标，每一个项目的每一笔预算资金都要有完整、合理的绩效目标，只有符合绩效目标要求的预算资金才能批准预算资金。

2.事中强化预算执行过程

事业单位应该对项目预算绩效管理的过程进行全程监控，将执行过程与预算的绩效目标进行对比，展开考核分析，如果与绩效目标出现偏差，需及时纠正，动态监控预算执行的实际情况。

3.加强事后绩效问责

预算支出绩效评价是预算绩效管理的核心。在对财政资金进行分配和使用时，要特别关注项目的绩效，建立健全预算绩效管理工作体系。每一项已申报的预算资金，事业单位都应该平时做好档案资料的保管，预算执行结束后，做好财政支出绩效自评，运用绩效指标系和适当的方法，及时对预算资金的产出和结果进行绩效评价，将取得的绩效与绩效目标进行对比，合理分析，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性。

（5）提高绩效考核结果的应用

除了将项目绩效问责的结果作为事业单位编制下一年度预算参考依据外，还应当将每个绩效预算评价的项目考核指标，根据自身的特点分为“个性指标”和“共同指标”，并说明具体的用途，特别指出评价内容产生的经济性、效益性和重要性。利用绩效信息平台共享完成数据信息，增加绩效信息的透明度，向社会公众公开绩效评价结果。单位还应制定奖惩机制，充分发挥预算绩效考核结果的激励作用与约束作用，完善相关的责任追究制度。

综上，事业单位应该自上而下增强绩效管理责任意识，把绩效自评、绩效管理等工作纳入常态，要确立绩效目标，建立健全科学合理的预算绩效评价指标体系，提供与单位实际情况相符的绩效评价结果，提升预算绩效管理效率。

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