基于多中心治理模式的服务型政府塑造

孙靓

治理 多中心 服务型政府

我国建设服务型政府的困境

（1）政府机构臃肿，角色定位模糊

目前我国政府机构设置过多过细，管理对象与管理事务重叠，部门之间职能交叉、协调困难的情况比较普遍，多头管理、政出多门现象较为严重，由于机构的繁冗，衍生了大量的行政管理费用，为政府财政支出增加了额外的负担，相互之间缺乏应有的配合沟通和有机协调，既影响了政府管理和服务的效率优化，也使得政府行政管理过程中的交易成本和代理成本大幅度提高。服务型政府又成为十七大以来中国许多地方政府的热门话题，但在实际建设中，却有可能因为政府不了解社会、公众需求情况下，按自己的理解提供公共服务背离其本义，出現服务上的偏差。机构层次太多，影响统一性；管理幅度太小，影响宏观性，在这样的机构设置下，政府及其部门管了许多不该管、管不了也管不好的事，出现盲目服务，甚至是强制服务、差别服务等现象。

（2）政府部门公务员行为失范

“官本位”思想认为公共权力的运行以“官”的利益和意志为最根本的出发点和落脚点；严格的上下层级制度，下级对上级唯首是瞻，上级对下级拥有绝对的权力，甚至认为“官”对“民”也有绝对的权力。在建设服务型政府的过程中，一些领导干部和工作人员“官本位”思想根深蒂固，无非是随着自己的社会地位和权势的提高可以获得更多的利益，因此他们往往不能正确履行职责或不履行职责，甚至滥用权力，从而会给社会、群众和国家带来极为严重的危害。

（3）对行政权力缺乏有效的制约监督

近些年来我国在对行政权力的制约监督方面采取了不少措施，力度日益加大，但目前制约监督体制机制仍不够健全。监督主体、机构、方式和渠道多，但监督力量缺乏整合，监督合力相对较弱；行政监督的组织机构不健全，实际运行上仍然依附于行政部门，失去了其独立性；现行的监督体制下，监督部门对行政的监督在立法上缺乏具体的实施细则，公开程度也不够，监督程序缺乏相应的法律规定，无法真正实施其实体监督权力，群众和社会监督难以发挥应有作用，致使部分权力运行偏离为人民服务正确轨道的问题未能得到有效解决。

以多中心治理为模式塑造服务型政府的路径探索

（1）转变政府观念

确立“以民为本”的指导思想，树立起公务员队伍新的行政管理理念从本质上说，“以民为本”的价值观念是由我国人民民主专政的政权性质决定的，我国政府是人民的政府，公务员是人民的公仆。服务型政府是坚持公民本位的政府模式，同样在具体履行政府职能时也应坚持“以民为本”的价值观念。

从以管理者为中心到以公民为中心的观念转变，对于服务型政府的塑造尤为重要。传统公共行政管理模式，其价值观建立在以“管理者为中心”的心理和体制定位上。政府和公民的关系往往是一种“管理与服从”的关系；而多中心治理模式强调的是“以公民为中心”、以“服务为中心”的心理和体制定位。政府与公民、企业、第三部门的关系是一种“服务与协商”的关系。要求我们的地方政府和政府官员以及基层公务员们转变管理观念，克服“官本位”思想，树立起‘‘为人民服务、对人民负责、受人民监督、让人民满意”的观念，主动去了解民生和民意，通过各种渠道掌握公民的需求和利益所在，尊重群众的呼声，在决策时坚决走群众路线。“理解政府存在和发展的意义在于谋求最大限度的公众利益。

（2）转变政府职能，推进行政体制改革

建设服务型政府，基础是理顺行政管理体制，其核心是转变政府职能。要继续推进行政管理体制改革，加快建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。要进一步合理界定和调整政府职能，解决好政府职能“越位”、“错位”、“缺位”问题，让政府职能“归位”。在新形势下，要按照科学发展观和构建和谐社会的要求，切实履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职责，把工作重点转移到为市场主体服务和创造发展环境上来，把与政府性质和职能不相符的事情剥离出来，交给企业、事业单位以及市场中介组织，真正做到政企、政事、政资和政企分开。

（3）拓宽并畅通政府与其他治理主体的沟通渠道

长期以来，政府作为公共服务和公共物品的最主要的提供者，主要偏重生产性和营利性的经济类基础设施投资，对社会保障、科技文化、环境保护等公共事业的投入长期不足，导致公共产品领域不断扩大，而财政负担日益承重。政府作为市场经济的辅助者、促进者和合作方，强调公共服务职能并不意味着一定要扩大政府规模与增加公共支出，由政府直接提供公共服务。也许政府在一种多中心秩序下最重要的作用是以一种符合社会公正标准的方式去协助地方管辖单位解决他们之间的利益冲突。政府应将提供公共服务建立在市场机制、社会参与和政府自身变革创新的基础之上。政府应充分发挥“外脑”的作用。行政决策专家咨询制度是推进决策科学化、民主化的突破口，利用决策专家咨询机构，可以大大提高决策的科学性。

总之，多中心治理模式打破了传统的思维观念，提出了一种不同于以往的治理逻辑，权力分散和管辖交叠的治理模式实际上充满了竞争活力。当然，这种治理模式效率提高的基础是：分散的权力主体具有自主治理能力且权力主体之间充满合作、协商。