山东省空气污染治理的财税政策研究

靳滨

引言

经济的高速发展也带来了包括空气污染在内的一系列严重的环境污染问题。本文以山东省为例，解读现行财税政策，分析其存在的问题，并提出改进财税政策的建议，为政府借助财税手段防治空气污染提供参考和借鉴。山东省现行空气污染治理财税政策

山东省现行的财政引导与税费调节相结合的环保财税政策体系，主要包括税费政策和财政转移支付政策两个方面：

（1）税税政策

下表整理了山东省现行的有关空气污染治理的税收政策

（2）财政政策

1.改造和淘汰落后产能，促进能源结构调整

燃煤机组改造：山东省在2015年建立了针对燃煤机组改造的差别化资金奖励机制。其中2015-2016年省财政兑付奖励资金4.26亿元，实行超低排放改造越早，获得的奖励资金越多。

重点行业升级改造贷款财政贴息：为支持节能环保技术、资源循环利用工艺在生产制造环节的应用，对符合条件的项目，自2015年1月1日起获得的实际银行贷款金额，省财政将按银行一年贷款基准利率的50%，给予70%的财政贴息，贴息期限为1-3年。

工业结构调整专项奖补资金：为化解钢铁、煤炭等行业过剩产能问题，山东省于2016年设立工业企业结构调整专项奖补资金，对产能过剩企业进行整改，鼓励企业多退出产能。

2.机动车尾气污染治理

“黄标车”淘汰改造补贴：从2013年至2015年，山东省用三年时间完成“黄标车”淘汰改造，累计筹集资金20.72亿元，补贴淘汰或“黄改绿”车辆24.74万辆。

节能与新能源公交车购置补贴：对于2016年12月31日前购置的节能与新能源城市公交车进行财政补贴。

3.居民燃煤补贴和散煤治理

用散煤治理方面，2016年冬天德州、淄博、济宁等地已經推广洁净型煤300万吨，德州市民用清洁煤按每吨200元予以补贴。

现行空气污染治理财税政策存在问题

（1）税费政策存在问题

1.缺少完善系统的环境税收体系

现有税收体系中与环保有关的条例纷繁琐碎，多体现在各个税目的税收优惠中，欠缺系统性。这些情况限制了税收的作用范围和调控力度，造成税收征管的权责不明。

2.部分税目设计存在问题

消费税的征税范围较窄，高污染高耗能品未纳入征税范围。资源税也有同样问题，未将森林、海洋等资源包括在内，资源税属于地方税，地方政府拥有资源税定价权利，部分地方政府很可能为了地方私利，不会对资源的开采利用从高计征资源税。

3.排污费征收范围小且征收标准低，资金使用情况不透明

某些毒性偏低的污染物以及在生产领域没有污染但在消费领域有污染的产品，并未列入排污费征收范围。排污费征收标准太低，即使上调后与安装减排设备相比，仍要便宜很多。目前排污费的使用情况并不是很明确，在省财政厅和省环保厅都没有看到相应的披露。

（2）财政政策存在问题

1.财政支出缺乏重点

财政在大气污染治理上的投资规模有限，资金来源比较狭窄，主要是依靠政府拨款，市场主体的参与程度很低。在进行财政支出的运用方面上，将支持资金切割得很零碎并由多部门分头去完成，缺乏资源的整合集约效果，财政支持项目繁多导致财政支出缺乏重点。

2.财政补贴制度设计不合理

对于财政补贴，缺乏相应的补贴标准，财政持有的公共资金去向缺乏扎实依据。在落实对环保节能产业的支持政策方面，公共资金的支出方向没有清楚透明的标准和依据，容易出现监管不力，公款挪用的现象。

（3）中央与地方权利分配存在问题

依据公共产品理论，大气污染治理应由地方政府承担，跨区性大气污染会有负的外部性，所以中央政府也应进行大气污染管控。实际上，地方政府制定税收政策与财政政策的权利相对较小。本文涉及的山东省财税政策基本都是由中央政府制定，山东省大多只是执行中央的规定，很少有自己的特殊政策。另外，治理大气污染的专项资金基本来自于中央转移支付以及社会资金的调动，地方对大气污染治理的积极性难以被充分调动同时地方政府也需要耗费精力向中央申请大气污染治理资金。

空气污染治理财税政策建议

（1）税费政策建议

1.构建系统环境税

为顺应污染治理需要，循序渐进环境税收成为当前政府的必然选择。纳税人方面以主要工业污染作为纳税切入点，进而将纳税范围扩展到全部工业污染，最终实现工业农业污染的环保税征税全面覆盖；征税对象方面，为减少环保的推行阻力，可先沿用排污费的征收对象，通过费改税的途径实现政策的平稳过渡，再进一步将更多污染物排放行为列入征收范围，实现全部污染物的普遍约束；征税标准方面，在现有标准基础上进行微调，在环保税征收步入正轨后，对超标排放行为加强惩处力度，提高征收标准。

2.挖掘现有税种的绿化空间

消费税应及时参考市场状况对征税税目进行调整，如将家具、装修等破坏森林的产品、浪费大量纸张、橡胶等工业原材料的包装产业以及泡沫包装物、橡胶等会产生有毒气体的产品也纳入征收范围。此外，按照消费品的环境污染程度和资源消耗程度进行调整税率，增强对于高消耗高污染产品价格的影响力度。

资源税现行税目缺乏全面性，政府应该扩大征收范围，将海洋资源、森林资源等一并纳入征收范围。同时，适当提高税率以加大资源税的协调效果。为解决某些地方政府为了当地经济发展，对资源税定价过低的问题，在改革资源税税率时，中央政府应该注意分地区规定不同的定价政策。

（2）改进现行财政政策的建议

1.完善财政补贴制度，明确环保事权与财权

建立系统且目标明确的空气治理财政支出体系；以规范透明的财政补贴配套相关部门改革，从而实现对财政补贴额度的精准把握。要增加大气污染治理投资，一方面，要持续增加政府环保投资，另一方面必须要丰富融资渠道，让市场参与进来，激发民间资本的活力。根据区域性与受益性相结合的原则，给地方政府更多制定符合自身情况的环境政策的权利，确保中央和地方事权和财权的匹配。

2.完善资金管理和披露制度，扩宽社会监督途径

上级政府要制定严格、完善的专项资金预算管理机制，责令下级政府要严格贯彻执行相关政策。同时完善环保资金收集和使用的披露制度，在财政厅和环保厅设立专栏披露环保资金的来源与去向，使信息公开透明。扩宽社会对资金使用的监督渠道，可以利用网络、新媒体如官方微信、微博来披露信息，收集群众意见。

3.充分考虑不同地区污染情况差异

由于山东省内17地市的空气污染情况差别很大，在环境治理专项资金拨付的过程中要有所偏重，对与空气质量衡量的标准也应有所差异，同时随着空气治理的不断深入，要适时调整各地区空气治理成效的标准。继续深化生态补偿制度，提高各地区治理环境污染的积极性；给各个地级市更多政策制定权利，鼓励各个地区按照自身情况因地制宜制定切实可行的空气污染政策。