“营改增”背景下完善我国地方税体系的探讨

邱海燕

引言

现阶段，随着“营改增”的全面推开，作为地方主体税种的营业税彻底从地方税种中退出。这不仅打破了地方原有的税制结构，导致地方税主体税种缺失；还减少了地方财政收入，地方财政收支管理压力倍增，进而影响到地方公共服务的提供。地方政府为了维持地方的发展，积极寻求新的财政收入来源，但目前看来，只有税收收入可以为地方财政收入的稳定性提供保障。因此，地方政府只有不断完善地方税体系，才能保障地方政府职能的正常履行及经济社会的稳定发展。

完善地方税体系的必要性

（1）地方税有组织地方财政收入的功能

如图1所示，从收入总量来看，2005年至2016年，我国地方税收收入与财政收入不断上升。从地方税收收入占地方财政收入的比重来看，其总体保持在80%左右，但呈下降趋势。一方面，这表明地方税收收入是地方财政收入的主要来源。另一方面，为响应我国减轻企业税负的号召，地方对企业有一些优惠政策，再加上“营改增”对减轻企业税负的作用，地方这一部分的收入可能有所降低。同时，地方政府对财政支出的需求逐年攀升，因而不得不另辟蹊径，寻求其他财政收入来源。尽管如此，这仍不能影响地方税收收入在地方财政收入中的主体地位。

（2）地方税有调节国民经济的功能

近年来，地方税收收入稳定增长，从而为地方财政收入的稳定增长提供了重要保证。地方财政收入的稳定对地方履行政府职能，如提供公共服务等具有积极的推动作用。另外，地方政府出台相关政策以扶持小微企业，科技创新型企业，为其发展减轻税负，有利于经济由劳动密集型向技术密集型的转变。因此，地方税对调节国民经济有着重要作用。

“营改增”对地方财政税收的影响

（1）地方税权分配格局改变

“营改增”对地方税收执法权、税收调整权以及税收归属权有较大的影响。一方面，“营改增”以前，地方政府拥有对营业税的执法权，而伴随着作为地方主体税种的营业税的取消，地方政府的执法权被削弱，对地方经济的调整的灵活度也随之降低。另一方面，“营改增”使得原本归属于地方的营业税转为中央地方共享税，地方只能分享一定的比例，这对地方税收归属权的影响不言而喻。

（2）地主税制结构失衡

随着“营改增”的全面推开，重复征税以及税负不公的问题得到了有效的解决，企业税负压力得到缓解。这也间接提高了所得税在地方税收收入中的比重，有助于我国构建以直接税为主体的税制结构。

然而，对地方来说，“营改增”使得地方主体税种缺失的问题日益凸显。在“营改增”全面实施之前，营业税始终占据着地方税收的主体地位，近年来一直稳定在33%左右。而“营改增”后，地方税收体系中没有一个税种能够承担得起地方主体税种的角色。此外，地方有一些零星的税种由于跟不上社会经济发展的步伐，急需进行调整。

（3）地方财政收入减少

原本归属于地方的营业税改为中央地方共享的增值税，地方税收中对中央分享部分的依赖性加强，地方的财政收入也随之减少。此外，尽管城市维护建设税、资源税，车船税等都是地方财政收入的组成部分，但是这些税种占比小，对地方财政收入的影响微不足道。由于地方税收收入是地方财政收入的主要来源，地方税收收入的不稳定对地方财政收入造成威胁，而地方财政收入与支出的不匹配也将在一定程度上削减地方政府资源配置的控制能力，直接影响政府职能的有效发挥，同时削弱地方政府的积极性。

（4）税收征管难度加大

营业税主要由地税局征收，而增值税主要由国税局征收。营业税取消后，原本由地税局主管的税收部分要移交至国税局，该过程可能会出现诸多不确定因素与征收风险。此外，“营改增”之后，新增纳税人与原增值税纳税人适用的税收政策存在一定的差异和交叉，加上一些行业增值税抵扣比较繁琐，这都将大大提升税收征管的复杂性，税务机关的工作量以及征管难度也随之提升。

完善地方税体系的对策

（1）合理配置地方税权

自1994年分税制改革之后，我国的税收立法权高度集中于中央。这有利于中央统筹全局、宏观调控。然而，我国幅员辽阔，人口众多。由于各个地区的资源条件和经济发展都不尽相同，再加上不同地区对财政支出的需求也不同，因此，我国应当在全国政令统一的前提下赋予地方相应的立法权，以适应不同地区经济发展。地方有了因地制宜开征地方税的立法权，就可以改善地方的财政状况，满足地方政府对财政支出的刚性需求，同时将提升地方政策的灵活性，增强地方政府的积极性，从而更有效地发挥政府职能，增强居民满意度。对国家而言，适当赋予地方税权有助于充分挖掘地方的税收潜力，一定程度上也有助于缩小地区间的经济差异。

（2）培育地方主体税种

“营改增”的全面实施要求我国重新界定地方财政收入来源。财产税是对居民不动产和其他有形或无形的财富存量进行征税。世界上许多国家将财产税作為主体税种。财产税具有诸多优点，可以作为目前我国地方主体税种。

其一，财产税属于直接税，不易转嫁，可以为地方财政收入的稳定性提供保障。以房产税为例，一方面，房屋等不动产基本无法实现空间上的转移，因此可以减少偷税漏税现象。另一方面，房屋价值随市场的变动而变动，符合市场经济规律。其二，财产税作为主体税种符合税收中性原则。这是由于财产尤其是不动产的空间稳定性造成的。即使各个地方对财产税的征收税率不同，也不会对该地区的资源配置造成很大的影响。

将财产税作为主体税种需要健全和完善财产管理制度。对居民财产进行准确的核定是建立科学的财产管理制度的必要前提。只有这样才能有助于地方财税体系的完善。

（3）完善地方辅助税种

地方税不仅仅具有组织财政收入的功能，其对调节地方贫富差距、调整经济结构和资源配置以及了解地方经济状况等都有着重要作用。同时，地方主体税种是难以独立支撑起整个地区的财政收入的。这就意味着一个地方的税制体系需要各类税种之间的相互协调与配合。

1.资源税的完善。资源税的征收有利于我国自然资源的保护以及资源利用率的提高。其还能有效协调地方资源配置，缩小地区差异。一方面要拓宽资源税的征税范围，如将水资源等作为征税对象。另一方面可以提高资源税的税率。这不仅有利于财政收入的增加，还有利于改变当前粗放型的经济发展模式。

2.环境保护税的完善。近年来，环境污染给人们生活造成了巨大的困扰。以环境污染为代价的经济又好又快发展是不可取的。我国重视环境保护，出台相关政策来进行环境规制，但税收方面没有完善的政策引导。因此，地方政府可以将排污费、污水处理费等通过税收的方式进行征集，增加地方财政收入的同时增强环境保护的强制性和严肃性。

（4）加快税收征管体制改革

税收征管也是地方税收体系的重要组成部分，不容忽视。第一，要整合资源。“营改增”后，地方原负责营业税的相关资源应当向国税局流动，以免出现地税局人员冗余而国税局人员不足的矛盾。第二，精简地方税征管体系。在保证征管效率和效果的基础上，对冗繁、交叉的部门进行精简，从而保证各个部门职责清晰明了，也可以防止资源的浪费和成本的增加。第三，可以利用“互联网+”的理念，将信息技术运用到税收征管系统的建设和维护中。一方面有助于各个部门之间的信息共享与交流，提升信息透明度；另一方面可以一定程度上减小税收征管难度，提升税收征管效率。第四，要加强专业人才队伍的建设。“营改增”对税收征管提出了严峻的挑战，具有专业知识且业务水平高的工作人员将有助于税收征管工作的高效开展。第五，要建立税收反馈机制。通过税收反馈机制将地方税收征管的相关内容以及地方税体系运行的效果反馈给中央。中央可以及时了解相关政策的落实情况和对各个地区的税制体系有整体的把握，从而有助于中央在税收体系运行过程中对相关政策进行及时调整。