农村基层治理法治化研究

张霞娟

摘 要：党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了“推进基层治理法治化”的要求。本文拟从基层法治化的概念、重要性、实现路径及要处理的关系四个方面浅谈对农村基层法治化的认识。

关键词：基层治理；法治化；研究

一、基层法治化的概念

基层治理法治化是指，在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下，在县级以下（县级、乡级、村、社区等）行政区域按照法律来管理基层社会事务，让基层的经济、政治、文化等一切活动依照法律管理，公民行为依照法律进行，推进基层法治建设，推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，将基层的经济社会发展各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力的现代化。

二、农村基层法治化的紧迫性

“郡县治 天下安”，农村基层的治理问题对国家的长治久安有着重大的影响。

1.依法治国的需要

农村基层是构成整个社会的细胞和基础，是依法治国的根基；农村基层也是法治中国建设的活力源泉，可以为法治实践活动提供广阔平台，丰富和完善社会主义法治。全面依法治国的最终落脚点在基层，也就是说，法治国家、法治政府、法治社会，最终都要在基层落实体现，基层法治建设水平的高低，直接影响着整个国家的法治化进程。

2.城镇化的需要

随着市场经济的逐步深入和城镇化建设的稳步推进，农村基层小城镇建设初具规模。一些乡镇凭借地理环境优势，旅游业、特色种植业蓬勃发展，实现了经济稳步增长，农民生活水平也不断提高。与此同时，农村基层地区面临着土地、草原、婚姻家庭、劳动报酬、道路交通损害等方面的纠纷和利益之争，许多基层群众发生纠纷不愿通过法律途径解决，认为费事、费力、费钱，还不能保证达到想要的结果，抱著“大闹大解决，小闹小解决”的思想，越级上访、闹访和缠访，甚至违法犯罪，严重影响了农村城镇化的发展进程。

3.社会管理重心下移的需要

农村基层社会具有复杂性和多样性的特征，基层社会管理也存在着多头化、无序化的现实状况。国家对基层社会进行治理的过程，就是将这些复杂多样的关系尽量的简单化的过程，使之脉络清晰，从而实现管理目的。为了保证上级管理部门能够快速及时地接收来自农村基层社会治理中出现的各种状况和问题，只有将社会管理的重心下移，保证农村基层有足够的、对口的、专业化的管理力量，将农村基层治理条块化、网格化，形成微观上的治理有效，再进行相应的向上交接。

4.小康建设的需要

想要建成全面小康社会，首先要达到“法治小康”。毋庸置疑，建成“法治小康”最艰巨最繁重的任务在农村。农村基层要进入高度文明的法治小康社会，首先要最大程度的满足人民群众对“公平正义”的渴望和需求。其次，要通过推进基层法治化建设，让法治的价值和作用在基层社会中得到全方位的渗透，使法治精神成为基层社会的主流价值、基层法治成为实现小康社会的制度保障。

5.贯彻五大理念的需要

党的十八届五中全会提出实施创新、协调、绿色、开放、共享的发展的理念，贯彻五大理念离不开法治的保驾护航。

实现创新发展要求法治 “求新”，加快形成完备的法律规范体系；实现协调发展要求法治“全面”，为推动国家硬实力和软实力同步提升提供配套法治保障；实现绿色发展要求法治“平等”，坚持法律面前人人平等，营造公平正义的绿色法治环境；实现开放的发展要求法治成为“信仰”，推动全社会牢固树立法治思维，借鉴人类法治建设的文明成果；实现共享发展要求法治体现 “正义”，规范司法行为，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

三、农村基层实现法治化的途径

农村基层治理法治化对国家的发展有着至关重要作用，笔者就农村基层治理法治化实现路径作如下探讨：

1.转变乡镇政府职能

乡镇机构改革体现了国家推进行政管理体制改革的新理念、新思路，但在具体落实的过程中还存在以下问题：一是法定职权缺失，造成对政府公权力和乡镇政府的不作为约束不力；二是上级政府与乡镇政府事权关系规定不明确，容易造成上级政府向乡镇级政府转移事权或肢解和上收乡镇级政府人权、财权、执法权等行政权力；三是压力型体制下，乡镇政府忙于完成上级政府层层下达数量化任务，不能保证农村公共服务的有效供给；四是财政困难严重干扰了乡镇政府职能的履行，在运行过程中把自身存在作为重要目标，出现了职能错位现象；五是农村基层存在着农民组织化程度不高，过度依赖乡镇政府的问题。以上这些都成为影响乡镇政府职能转变的制约性因素。

乡镇政府作为农村基层的一级行政机关，应当走在服务型政府角色转变的最前沿。努力克服职能界限不明晰、法定职权缺失、职能行使偏差、财政危机、农村组织化程度不高等问题，根据本地区经济发展的实际情况，为乡镇政府职能找到一个科学的定位，加大协商治理的频率，实现多元化治理主体进行共同治理的治理模式，使得乡镇一级政府在定位好的职能范围内转变治理方式，增强乡镇政府的法治和服务能力。

2.法治意识及执法队伍的建设

目前基层存在法治认识上的偏差和不足的现象。部分领导干部对法治建设在维护社会稳定、营造良好的发展环境、促进社会和谐等方面的作用缺乏足够的认识，认为法治建设是费时、费事又一时难见成效的“软任务”、“软指标”。乡镇工作存在对依法治理工作重视不够的问题，没有把依法治理工作当作一项常规工作来抓。

基层执法队伍力量薄弱，执法效率不高。存在执法人员专业素质不高、执法不规范，执法机构编制配备不足、执法经费保障不到位等情况，很大程度地影响了执法工作的正常开展。

鉴于以上情况，为保证基层执法工作稳步、持续、深入开展，首先要加强领导干部运用法治思维和法治方法履职尽责，加大对行政工作人员的法治教育培训，尤其对一线行政执法工作者，从程序意识、证据意识及运用法律能力方面，进一步提高培训标准，提高依法行政水平，建设基层法治型、为民型、文明型、专家型、廉洁型的执法队伍。除此之外，还应健全编制、监督等体制机制，加大人力财力物力投入，保障基层法治依规顺利有效开展。

3.村民自治制度建设

村民自治是在国家法律和政策许可范围内村民群众直接管理与自己利益密切相关的村庄社会事务的一种基层群众自治形式，村民自治是改善乡村治理机制，实现基层社会协调稳定的重要举措。调研发现，村民自治存在以下问题：一是村民素质良莠不齐，影响了村委会换届选举质量和后续工作。二是村委干部任期短，村委会工作难度大。村委工作中，村委干部任期短，人事变动频繁，工作缺乏连续性，无法充分施展个人才能。另外，一些村委干部不服从村支部的领导，“两委”相互拆台、各拉一派，工作难以形成合力。三是一些村委会民主选举的干部决策不民主、辦事不公开。在处理村里的重大事项上，很少召开村民代表会议和村民会议，只有村委会成员决定，甚至由村委会主任一人说了算，经常造成决策失误，影响了村里的经济发展和安定团结。四是一些村委会财力紧张，工作缺乏激励机制，干好干坏一个样，影响村委干部工作的积极性。

要尝试通过提高村民民主意识、完善村干部选举、科学界定“两委”关系、延长村委会干部任期、强化监督机制、加大财政投入等方式来集中力量搞发展，强化村民自治组织，加强村民自治制度建设，使村民自治制度这一重要而有效的基层管理制度不断完善，促进基层法治良性发展。

4.法治宣传教育进乡镇

农村是一个典型的人情社会、熟人社会，执法司法环境不容乐观，由于普法工作没有进入常态化，日常生活中以言代法、以权压法等不合理现象挫伤了人民群众学法守法的积极性，导致部分群众人身权益受到了侵害后，不是先找法律，而是找关系、或者上访，这种现象不仅严重干扰了执法人员严格执法，给执法队伍中的执法不廉者有机可乘，也损害了党和政府与人民群众的关系，不利于基层法治的深入开展。

现有的法治宣传教育形式也有待进一步创新。从“一五”普法到“七五”普法，普法措施、方法变化不大，形式不够丰富，针对性和实效性不够强。部门普法的宣传形式上大多是“摆个摊，发张单”，乡镇也只能满足于完成规定动作。

加强相关法律法规宣传教育，把法治宣传与法律服务结合起来，充分运用网络媒体，采取多种形式，实现宪法法律知识社会全覆盖，增强全民法律素养，引导群众依据法定程序表达诉求，通过法律程序来解决矛盾和纠纷，努力解决基层群众信访不信法、信闹不信法、信权不信法的问题。

四、实现农村基层法治化应该处理好的关系

最后，结合个人认识来谈实现基层法治化应该处理好的关系：

1.党的领导和基层法治化的关系

实现基层治理法治化必须坚持党的领导，党的领导是基层治理法治化的鲜明特征。

党的领导和法治的关系是法治建设的核心问题。推进基层治理法治化，就是要坚定不移地坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。因为只有这样，才能保证法制建设在坚强有力政治保证之下，沿着正确的方向不断前进。

2.政府服务和基层法治的关系

基层政府转变职能，充分体现“以人为本、服务为先”的理念，是实现基层治理法治化的先决条件，也是摆在基层政府面前的一项现实任务。

在实际工作中，要在推进为民服务平台建设、为人民群众提供优质高效便捷服务，推进网格化、数户联防、构建“专兼合一”的服务管理队伍，畅通群众申诉渠道、帮助群众运用法律的武器维护自身合法权益和运用法治思维和法治方式化解基层社会矛盾等关键领域予以重点关注。

3.村民自治和基层法治的关系

基层法治为村民自治提供了制度保障，村民自治又反过来促进了基层的法治民主建设。推进村民自治与基层法治的良性互动，需要健全法律制度体系，保证村民自治运作规范化；需要政府加强宏观调控、合理运用特有的权威，平衡乡镇政府与村组织之间的关系，也要防止自治过度给农村社会带来新的不稳定因素；需要及时逐步解决村民自治中的产生的矛盾和问题，特别是及时有效处理一些群众最关心、反映最强烈的重点和难点问题，使村民自治有一个良好的外部环境，在法治化的轨道上健康有序发展。

4.基层法治的内部关系

按照属地管辖的原则，基层政府工作直接面对人民群众，是执行各项政策和法律法规推进基层法治化的主体。但在压力性的体制下，县级以上政府机构仍然采用按职能归口设置模式，而未能体现按决策、执行、监督功能综合设置的原则，形成多部门频繁指导乡镇工作的局面，乡镇承担着广泛的管理职责但却缺乏法律赋予的执法权限和充足的机构人员配备，处于“不得不管却又无权管”的尴尬境地。另外，立法滞后，政策法规跟不上基层不断出现的新情况等问题，都需要给予高度关注。