供给侧改革视野下工业用地使用权弹性出让的政策研究

曾宇恒

改革开放以来，土地出让制的稳定实施极大程度上拉动了地方招商引资并大大加快了地方工业化和城镇化的进程，但现行的土地出让制实质上赋予工业用地更强的资产属性，土地更多的被作为资产来保有或投机。随着供给侧结构性改革推向纵深，新旧动能的转化造成各类市场主体的用地需求日益多元化，单一的土地供应政策已经滞后于新常态的发展步伐。土地作为稀有生产要素，错配渐深，对工业转型升级和经济发展方式转变的制约越多。笔者认为，在中央到地方都在全力推进集约书约利用土地的天背景下，创新土地供应方式，探索弹性供给制显得尤为紧迫。

供给侧 土地出让

弹性出让 集约利用

工业用地出让和利用制度不科学是我国多年没有解决好的一个问题，其对工业转型升级和经济发展方式转变的制约越来越严峻。我国正处于工业化、城镇化集中快速发展时期，经济社会发展对土地的现实需求和潜在需求较大，节约集约利用土地是“十三五”和今后相当长一个时期缓解土地供需矛盾的根本出路。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。这为深化工业用地出让和利用制度改革，促进工业用地市场化配置，构建节约集约用地的体制机制提供了正确方向。工业用地虽然不能像商住用地那样普遍采取充分市场化方式竞价出让，但存在更大程度发挥市场竞争作用和改进政府监管的空间。

工业用地单一出让制度的弊端

自1990年国务院55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布以来，我国城镇国有土地有偿使用制度基本按照出让制的模式运行，政府一次性将若干年限的土地使用权出難合使用者，并向使用者一次性收取租金。然而，现实情况却是工业用地的招标拍卖多停留在程序化层面，地方政府在准入条件以及价格形成过程中设置过多的行政限制，工业用地的市场化程度严重滞后。

（1）工业地价偏低，企业圈地投机

正常的工业用地出让价格应该包括土地补偿费、开发成本、安置补助以及各种税费。但在实际运作中，地方政府为了加大招商引资力度，吸引企业入驻，工业用地的出让价格远远低于二级市场公允价格。偏低的用地价格削弱了企业提高工业用地投入产出效率的激励，企业后续的投资强度与产出强度往往达不到原有约定，致使土地粗放低效利用。更为深层次的症结在于政府没有通过税费制度来弥补出让价与公允价之间巨大的价差，土地增值收益部分被企业独占，增值收益分配的失衡诱发企业用地投机，想法设法圈大圈小，加剧土地供求矛盾。

（2）财政收入增长不可持续

一次性出让和征收出让金的方式根据出让时的评估进行定价。由于出让价格较低，出让年限又普遍偏长，出让总价往往无从体现地价中长期变化。从政府角度来说，一次性收取出让金的行为虽然在短期内为其创造了可观的财政收入，但是一块土地50年使用权出让的同时也意味着政府丧失了作为土地所有者对其的支配权，政府无法在50年内再取得收益。在土地资源日益稀缺的未来，财政收入变得不可持续将会掣肘政府的财力和宏观调控能力，从长远来看不利于地方经济和社会的可持续发展。

（3）出让年限过长，加大各类主體负担

吴晓波在《大败局》中曾写道，“中国企业的潮起潮落，有两个十分突出的现象，其中之一便是企业的寿命偏短，有抽样调查显示，中国民营企业的寿命仅3.7年”。而当前普遍采取最高年限50年出让土地的做法，既与产业生命周期规律也与企业生命周期规律不符。一方面，新兴产业蓬勃发展，中小企业用地需求日益旺盛，而一次性的高额出让金带来沉重的起步负担，中小企业“用地难”、“用地贵”问题已不是个例。另一方面，已经结束寿命的企业却仍占有大量停产、半停产或低效利用的土地，这又给政府带来额外的处置负担，加大清算难度。

浙江省各地创新工业用地供应方式的探索

近年来，国家和&江省有关政策均鼓励支持各地开展工业用地供应方式创新工作，灵活确定工业用地出让年限。2016年至今，浙江省温州、宁波、嘉善等地纷纷出台相关文件，积极探索工业用地弹性出让制度。

（1）长期租赁

《余姚市工业用地弹性供应实施办法（试行）》自2016年9月1日起正式开始试行。规定在原有土地使用权年限50年期的基础上，新增20箱和30两种出让年限。2016年11月，泗门镇一块面积2003平方米的土地，以20年期一次性出让的供应方式出让，出让价格确定为50年期一次性出让市场评估价格的55%，起始价为21万元/亩。出让年限的缩短直接降低了土地取得的初始成本。

（2）租让结合

温州市2016年7月份出台的《关于创新市区工业用地供应方式的实施意见》。在租赁制的基础上又提出土地“先租后让”的政策。政府先以租赁方式向使用者供应土地，并设定投入产出等条件，达到条件之后方可将土地出让，租赁以及出让期限之和一般不超过30年。2017年10月1日起开始实施的《嘉善县工业用地弹性年期出让实施办法（试行）》中规定了工业用地弹性年期出让或者先租后让实行绩效评估管理，结合工业项目弹性年期出让及履约保证金等相关制度，推行“1+2+2+X”分阶段管理模式，即一般工业项目给予一年的开工准备期，两年的建设期，两年的初始运行期X年投产期。相关职能部门实行项目开发建设情况和投产初始运行情况分阶段验收考核。出让期限届满或租赁期满时，用地单位达到准入时承诺的投入产出、税收等经济指标且仍然正常生产并保持增长态势的，可以在期满前1年由受让方提出申请，经原批准机关同意，以协议出让方式续期使用土地，但总年期不得高于50年。

（3）弹性出让

各地方政府结合本地实际，根据产业生命周期，在法定最高出让年限内，合理确定出让期限。约定弹性出让期限一般不超过30年。在宁波慈溪，以弹性年期出让方式供地的，在出让年期届满前一年内，受让人可向出让人提出续期使用申请。经综合考评达标的，可以采用协议出让方式续期20年。出让年期届满，受让人未提出续期申请，或提出续期申请但未获批准的，由市国土资源局依法收回。2016年11月，慈溪以弹性年期方式成功出让首批4宗：工业用地，出让年限均为3年，面积共计165亩，成交价5942.7万元。该市高新区原地价52万元/亩，实际出让地价36万元/亩，和50年期相比地价下降近三成。据统计，截至目前，余姚、慈溪已成功弹性出让土地5宗，降低成本1834万元。

实施工业用地弹性供给面临的主要问题

由于年租制供应模式在技术操作层面更具灵活性，这种灵活性一方面有利于提高供地方式应对千变万化的市场需求的适应性，有利于促进土地资源的合理配置；但另一方面也增加了操作规范性的技术难度，提高了制度运行成本及其不确定性。这个层面的问题主要涉及两个方面：

（1）资金压力及操作主体的问题

对于新增建设用地而言，实行土地年租制相比于出让制，不仅需要政府先期投入大量的征地、拆迁及开发费用；而且由于土地租金是按年收取的，使得投资回收期比较长，因此，这种操作模式必将使得政府面临巨大的资金压力，这是当前推行土地年租制模式的一个重大障碍。

（2）法律法规支撑不足的问题

尽管土地年租制模式已在《土地管理法实施条例》上得到法律层面的确认，并通过国土资源《规范国有土地租赁若干意见》进行了一定的规范，但相比于出让制具有相对比较完备的法律法规体系而言，年租制的实施存在法律支撑明显不足的问题，特别是对承租土地产权的完整性问题法律界定尚不明确。《规范国有土地租赁若干意见》虽然规定承租土地使用权可以转租、转让和抵押。但是，根据该《意见》，承租土地使用权的转租和转让和抵押，仍须经土地行政主管部门同意或以租赁合同的约定为依据；并且，承租土地使用权的抵押，仍是随地上建筑物、构筑物的抵押而同时发生的，该意见并没有规定承租土地使用权是否可以单独抵押。而以土地作为抵押物进行融资是当前企业融资的重要渠道，土地年租制的抵押权问题直接关系到企业选择年租制还是出让制的偏好。特别是在当前工业用地出让土地使用权价格还普遍比较低的情况下，年租制对企业的吸引力就会大大下降。

实施工业用地弹性供给的政策建议

从宏观大势来说，“十三五”是城镇化集中快速发展的重要时间窗口，经济社会发展对于土地的需求压力有增无减。与此同时，经济体制改革的深化将大力减少政府对资源要素的直接配置，“资源要素依据市场规则按市场定价”的大势已经开弓就没有回头箭。从微观主体的角度来说，企业要想突破生命周期的天花板，决不能将发展寄希望于土地投机，而应集中精力搞好主业，依靠管理与技术的仓撕来实现从经济发展全局来看，“工业用地供给侧结构性改革”的推进一方面优化了宁波、温州、嘉善的土地资源配置，提高土地供给的质量和效率，降低了实体企业的用地成本。但是，在已有的试点探索中，仍存在弹性出让“弹性不足”的问题，政府虽缩短了出让年限，但是大多停留在“机械分档”的层面，出现了“年限固化”，并未严格根据本地区的产业政策和产业形势，力求精确的评估不同产业的生命周期，灵活调整土地出让年限。笔者希望政府能够统筹宏观微观两个全局，在工业用地使用权弹性出让的改革中迈出更具创新性的步伐。

1.思路创新

第一，各地政府在出让工业用地的过程中，仍存在“增加弹性”的空间，空间大小取决于对当地产业結构和企业规模的客观认识和科学分析。

第二，要实现土地出让年限的“量体裁衣”，需建立在具体产业具体分析、具体企业具体分析的基础之上。

第三，在工业用地弹性出让之后，仍少不了对土地集约化利用的监管与约束，而这往往被政府和市场主体所忽视，急需在政策上进行配套完善。

2.做法创新

第一，缩短用地出让年限，灵活调整出让时间。当前浙江省的产业更替频率越来越快，工业用地50年出让期与企业的实际存活时间不符，企业衰弱至出让到期之间的土地使用权仍掌握在企业手里，加大了政府调配用地的难度。因此，政府应该严格从本地区的产业客观实际出发，建立舱企业发展规律、产业生命周期和产业发展方向的工业用地供应制度。基于一般的项目投产周期考量，新增10年期和20年期为宜。对于战略新兴产业和对本地区经济、民生发展具有重大意义的工业项目，政府可以综合考虑其发展潜力和市场需求，在合法合规的前提下，灵活确定弹性使用年限，但一般不超过30年。

第二，探索土地租赁、租让结合等新型出让方式。在缩短出让期的基础上，政府部门的改革步子可以迈得更开，把租赁、先租后让等方式作为补充，形成多元化的土地供给体系。针对相关产业对于“轻资产”的需求，设置5年、10年、15年、20年四档租赁年限。中小新兴企业拥有更大的选择余地之后，就能根据自身发展。

第三，健全节约集约用地的约束激励机制。工业用地出让方式的仓撕将更好的满足不同土地使用者多层次的用地需求，但是在出让之后如果缺乏对企业用地的刚性约束，致使宝贵的生产要素被低效利用，则又回到了浪费土地资源的原点。因此改革之成果需要通过政府监管机制的建设来进一步巩固。当下，保有土地的成本过低，闲置的土地又没有畅通的退出渠道，形成政策真空。为此，政府首先要不断加强对工业用地投资强度、建筑系数、容积率等硬性指标的实地勘察力度，完善项目评审机制，做到土地集约利用评估动态化，对于不符合要求的企业及时提出整改意见，对于集约利用水平较高的企业给予一定的物质激励。从长期着眼，随着市场经济体制日益成熟，工业用地约束激励机制的不断完善将成为土地制度相关改革的“压舱石”，企业会具有自觉集约用地的外在压力和内在动力，同时也拥有了灵活配置土地要素的选择权。

3.制度保障

缓解推行年租制给地方政府带去的资金压力问题，从理论上分析，一是可从技术设计层面出发，通过灵活确定缴租方式，如由承租者取得土地使用权时首期支付征地、拆迁等土地费用，只对出让金净收益部分按年收取，即长约年租制模式操作。二是要多方面探索拓宽融资渠道。从操作规范上看，土地年租制操作的主体应当通过行政委托或授权的方式，由各地的土地收购储备机构来承担，以实现土地资源管理与土地资产经营管理职能的合理分工，也就是土地年租制应当纳入土地收购储备运作体系，并由土地收购储备机构筹集相关的运作资金。