建立完善人民法院多元化解决涉诉信访工作机制

李征

构建多元化纠纷解决机制，是近年来党中央确定的司法改革部署之一。近年来，陕西省各级法院高度重视多元化纠纷解决机制构建工作，在陕西省委的领导下，紧紧依靠省人大、政府、政协等有关方面的大力支持，坚持“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动、便民利民”原则，充分发挥人民法院在参与社会治理中的职能作用，有效整合社会各类调解力量，形成化解社会矛盾的整体合力，积极推动多元化纠纷解决机制改革，主动适应经济发展的新常态，按照司法改革新要求，不断创新工作方法，健全工作程序，建立起覆盖全省的多元化纠纷解决机制工作格局，为人民群众提供了更多可供选择的纠纷解决方式和更加优质的司法服务，有力地提升了社会治理法治化水平，进一步推进了法治陕西建设。

多元化解决涉诉信访工作机制是人民法院多元化纠纷解决机制的一个重要组成部分，就是通过人民法院搭建以律师为主体的第三方社会力量参与涉诉信访工作的平台，建立健全各项管理规范并推动和保障其正常运行，发挥其解决涉诉信访作用和效能的工作机制。构建人民法院多元化解决涉诉信访工作机制，将多元化解决涉诉信访工作机制融入人民法院多元化纠纷解决机制格局当中，使其成为多元化纠纷解决机制的一个重要组成部分。对于推进人民法院涉诉信访工作改革，充分发挥人民法院在多元化纠纷解决机制建设中的引导、推动和保障作用，维护人民群众合法权益，畅通和规范人民群众诉求表达渠道，创新群众工作方法，有效发挥和利用以律师为主体的社会第三方群众力量化解矛盾纠纷的优势和作用，加强社会监督、多元化解决疑难复杂涉诉信访案件具有重大意义。

一、健全律师参与解决涉诉信访工作机制

1.近年来陕西省法院系统律师参与涉诉信访工作情况

根据最高人民法院2017年《关于做好涉诉信访工作情况统计分析暨总结报告的通知》，陕西省法院从2017年开始对全年的涉诉信访工作的数据统计中，增加了对律师参与涉诉信访工作情况的数据统计内容。根据统计，2017年陕西省三级法院共有律师245人次参与涉诉信访工作，律师接谈涉诉信访案件1178件次，其中化解涉诉信访案件24件次，发现问题3件，代理申诉23件，申请救助3件。其中：省高级人民法院有律师32人次参与涉诉信访工作，律師接谈涉诉信访案件586件次；各市级中级法院有律师167人次参与涉诉信访工作，律师接谈涉诉信访案件548件次，化解涉诉信访案件2件，代理申诉10件；各区县级法院有46名律师参与涉诉信访工作，律师接谈涉诉信访案件44件次，化解涉诉信访案件22件，发现问题3件，代理申诉13件，申请救助3件。2018年第一季度，陕西省三级法院共有律师199人次参与涉诉信访工作，共接谈涉诉信访案件181件次，其中化解涉诉信访案件4件，发现案件存在问题并处理29件次。其中：省高级人民法院有律师55人次参与涉诉信访工作，接谈涉诉信访案件64件次，化解涉诉信访案件4件，发现案件存在问题并处理29件次；各市级中级法院共有律师138人次参与涉诉信访工作，律师接谈涉诉信访案件109件次；各区县级基层法院有6名律师参与涉诉信访工作，律师接谈涉诉信访案件8件次。

根据以上数据情况分析表明，陕西省三级法院，特别是省高级法院和一些涉诉信访案件较多的中级法院，已经为律师参与法院系统的涉诉信访工作，搭建起参与涉诉信访的法制化工作平台，参与涉诉信访工作的律师人次数量逐步增多。通过对执业律师进行遴选，建立参与涉诉信访工作律师数据库，安排律师进行日常信访值班，充分发挥律师精通法律善做群众工作的特点，在接谈涉诉信访案件中，通过咨询、解答相关问题，并从中发现并处理案件存在的问题，提出法律意见或建议，对符合条件的，通过代理申诉，导入法律程序，申请救助，化解涉诉信访案件，取得了一定的成效，尽管工作中还存在一定的问题，在今后的工作中将逐步加以解决和完善。确保以律师为主体的第三方参与涉诉信访工作机制的长效化态势。

2.明确律师参与涉诉信访工作职责及保密义务

构建律师参与人民法院涉诉信访工作机制，首先应当明确律师在解决涉诉信访工作的角色和地位，其职责就是利用其具备较高的法律专业理论知识和丰富的法律工作实践经验，维护涉诉信访人的合法权益，促进涉诉信访人理性对待司法裁判，同时对人民法院的工作进行社会监督。同时律师对于涉诉信访事项中所涉及的审判活动机密或当事人个人隐私事项负有保密义务，对于律师向各级法院出具的涉诉信访事项法律意见书应当作为内部材料，不得向涉诉信访事项的各方当事人进行公开，以保护律师参与涉诉信访，依法履行职责。

3.建立健全参与涉诉信访工作的律师库制度

为了保障律师参与涉诉信访工作的顺利进行，各级人民法院应当建立并逐步完善律师服务平台，为律师依法履职提供最大限度的支持和便利，并做好相关的配套衔接工作。对于律师参与各级法院的诉讼服务和化解涉诉信访工作实行应当实行律师库制度，入库律师由律师协会推荐、司法行政机关确定、人民法院备案。各级法院应当在诉讼服务中心设立律师接待窗口，由参与诉讼服务和化解涉诉信访工作的入库律师实行轮流值班，通过接谈案件，从中发现并处理案件存在的问题，提出法律意见或建议，对符合条件的，通过代理申诉，导入法律程序，申请救助，化解涉诉信访案件。

4.律师参与涉诉信访工作的具体内容

律师在参与人民法院的涉诉信访工作中，律师以其社会法律服务者的身份参与涉诉信访工作，容易取得信访群众的信任，引导群众理性表达诉求，依法维权。律师通过向涉诉信访人表明律师身份，说明律师处于第三方中立立场，所提供的咨询和意见均不代表法院和法官的意见，有利于涉诉信访案件得到依法解决，充分发挥其独特优势。

律师参与涉诉信访工作的具体内容包括：

（1）咨询服务：律师通过在各级人民法院诉讼服务中心设立的专用窗口，通过轮流值班，为各类涉诉信访人员免费提供法律咨询，帮助其分析评估上访诉求是否合法合理。对合法有理的来访应当通过帮助反映诉求、寻求解决渠道，引导其依法解决信访事项；对于无理访应当劝导其息访服判，帮助涉诉信访人正确理解法律规定和法院裁判的内容。

（2）案件会诊：律师对于重大、疑难、复杂的以及信访人长期缠访、闹访的涉诉信访案件通过接访信访人、案卷审阅、研究分析，与有关部门共同进行会诊评判审查，提出律师意见并出具法律意见书。

（3）息诉息访：律师在收到涉诉信访案件后，应当以第三方中立立场，在认真听取涉诉信访人诉求的基础上，可以独立或与法官共同通过释法明理、居中调解，参与疑难复杂案件的直接听证等做好涉诉信访人的息诉化解工作。对于因不能够正确理解生效裁判文书的涉诉信访人，应当通过答疑、解释、分析，帮助其正确理解相关法律规定和法院裁判的内容的合法性，引导其正确对待裁判结果；对于因不懂法、不知道用何种方式维权的涉诉信访人，应当通过法律咨询解答的方式告知其相关法律规定以及依法维权的具体程序，引导其使用理性思维和合法的方式表达诉求；对于有可能通过与对方当事人或相关部门调解解决化解纠纷的涉诉信访事项，律师应当提出调解方案，经法院同意，与对方当事人沟通，协调相关部门，能够达成和解的，应当制作息诉和解协议，由双方当事人签名或捺印；律师开展息诉息访化解纠纷的过程中，应当制作谈话笔录、调解笔录或相关工作记录，并由相关当事人签名或捺印。涉诉信访案件成功化解，需要由涉诉信访人作出息诉罢访的保证书。

（4）案件評查：对于经过多次耐心细致接谈，开展上述工作后仍然不能化解的涉诉信访案件，律师应当通过阅卷、接谈、分析研究的基础上对涉诉信访案件进行评查，案件评查是律师对人民法院及其工作人员进行社会监督的一种主要方式。经过评查，认为法院生效裁判认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，涉诉信访人属于无理上访的，由承办律师出具法律意见书。对于无理上访的涉诉信访人，律师应当通过释法明理的方式劝导涉诉信访人息诉服判，必要时可以说服其家属共同做好信访人的息诉息访工作。对于坚持无理闹访信访人，应当告知无理闹访的法律后果；经过评查，认为法院生效裁判认定事实不清、适用法律错误、审判程序违法或者存在其它瑕疵的，由承办律师出具法律意见书写明案件存在的问题。各级法院应当充分尊重律师的意见，对于确有错误、符合法律规定具备再审条件的案件，应当依法启动审判监督程序对案件进行再审。对于案件存在瑕疵，又不宜启动审判监督程序进行再审的案件，应当采取适当的方法补正瑕疵，妥善解决。

（5）代为申诉：对于申诉人不服各级人民法院生效判决、裁定，向人民法院申诉或申请再审的案件，推行律师代理制度。对于申诉人提出申诉之前已经委托律师代理申诉的，律师应当依照法律规定和执业规范办理委托业务；对于申诉人不服人民法院的生效判决、裁定、决定，经过再审审查或者审理，穷尽司法救济程序后，仍然不服，提出申诉且无律师代理的案件，可以在律师库中选定律师代理申诉；对于申诉人未在法定期限内申请再审，仍然不服人民法院的生效判决、裁定、决定提出申诉的，可以在律师库中选定律师代理申诉；对于在律师库中选定律师代理申诉的，人民法院应当在查阅案件、安排会见等程序性问题的安排上提供便利。

（6）帮助申请救助：对生活困难的信访人，符合国家司法救助条件的，可帮助其向政法机关申请国家司法救助；给予国家司法救助后仍有困难或不符合国家司法救助条件的，可帮助其向政府有关部门申请其他社会救助方式。

二、构建其他社会力量参与解决涉诉信访工作机制

1.其他社会力量参与涉诉信访工作的主体

多元化解决涉诉信访工作的“多元化”首先是指参与涉诉信访工作的主体的多元化，具体就是指人民法院的审判组织和审判人员以外的参与解决人民法院的涉诉信访工作的社会组织、机构和个人。不同的主体根据其不同的职业特点和专长，采取多元化的方法和不同的手段解决涉诉信访，其主体主要包括从事社会调解、法律服务、法律研究、法律教学的组织及人员、社区志愿者以及心理咨询师等社会群体。具体包括以下几个方面：

（1）从事社会调解的组织和人员：主要包括行政机关、基层自治组织、人民调解组织、工青妇组织、行业组织、专业性调解组织、商事调解组织和其他从事调解职能的组织和人员；

（2）从事法律服务的人员：主要包括在各类律师事务所和基层法律服务所从事社会法律服务的律师和法律工作者，以及其他各类为社会提供法律服务的法律专业人员（包括离退休的政法人员）；

（3）从事法律研究和教学工作的人员：主要包括在各类大专院校和科研机构从事法学、法律研究和教学的现任教师和科研人员；

（4）社区志愿服务者：是指以社区为范围，愿意为社会无偿奉献主动承担社会责任的人员；

（5）心理咨询师：是运用心理学及其相关知识，通过心理咨询的技术与方法，帮助求助者解决各类心理问题，具有从业资格的专业人员。

2.其他社会力量参与涉诉信访工作的阶段

多元化解决涉诉信访工作，主要体现在立案登记前纠纷化解、诉讼过程中的纠纷化解和诉讼程序结束后纠纷的化解三个阶段。

（1）立案登记前纠纷化解：就是对于适宜调解的案件，通过引导当事人自愿选择适当的非诉讼纠纷解决方式，经双方当事人同意，可以在立案登记之前通过具有调解职能的组织和人员先行调解。化解矛盾纠纷，达到息诉息访的目的，对于当事人不同意调解的，人民法院应当登记立案。

（2）诉讼过程中的纠纷化解：是指对于人民法院立案登记后的民商事纠纷，征得双方当事人同意，可以委托给特邀调解员或者其他具有调解职能的组织进行调解，也可邀请具有调解职能的组织和个人共同参与法院调解。委托调解以及共同调解的达成协议的，由人民法院审查后通过出具民事调解书确认其效力。

（3）诉讼程序结束后的化解，主要是对于不服各类生效裁判的涉诉信访人，通过提供专业咨询、释法明理、疑难会诊、公开听证等方式化解矛盾纠纷，促进息诉息访。

3.其他社会力量参与涉诉信访工作机制

（1）推广“群众说事、法官说法”机制。巩固“一村（社区）一法官”司法服务平台，加强与村委会、居委会等基层群众自治组织的衔接，在全省推广“群众说事、法官说法”工作机制，应邀参与村（居）民议事，通过现场说法释理，指导解决矛盾纠纷和涉诉信访案件的化解，引导基层群众依法行使权利、自觉运用法治思维和法治方式处理问题，努力从源头上预防和化解矛盾纠纷，减少、化解涉诉信访案件。

（2）基层组织参与化解和稳控工作。充分发挥基层群众自治组织调解机构就地及时的便利优势，通过加强与村委会、居委会等基层群众自治组织和人民调解组织的衔接联系，将民间的纠纷能够迅速及时就地进行化解，从源头上防止和减少涉诉信访事项；同时，对于已经作出终结认定的涉诉信访事项，进一步落实涉诉信访人的稳控责任。

（3）行政组织参与化解工作。通过加强与公安、司法行政、工商、卫生、交通、国土资源、劳动保障、民政部门等行政机关的衔接联系，协调指导相关行政调解工作，并与有关行政机关建立定期沟通联络机制。积极推动建立行政裁决制度和行政调解制度。在纠纷较多的行政机关设立巡回法庭或工作站，及时化解纠纷以及与行政机关有关的涉诉信访案件。

（4）行业性、专业性组织参与化解工作。积极推动在医患纠纷、劳动争议、交通事故、物业管理、征地拆迁、消费者权益保护、环境保护等领域的行业性、专业性纠纷解决组织建设和联系，完善相关的规章制度和对接程序，整合行业组织、企业的纠纷解决力量，建立一站式糾纷解决机制的综合性平台，对于涉及各类行业性、专业性的涉诉信访事项，与行业性、专业性组织共同化解。

（5）工会、妇联和共青团组织参与化解工作。积极支持和联系工会组织在企业或乡镇（街道）建立劳动争议调解组织，支持妇联组织在乡镇（街道）建立妇女儿童维权站、调解点，支持共青团组织参与调解涉及未成年人合法权益的纠纷，发挥工会、妇联和共青团组织各自优势，帮助企业职工、妇女、未成年人等特殊群体化解涉诉信访案件。

（6）商事组织参与化解工作。积极推动和加强与各类投资、贸易、金融、证券、保险、房地产、工程承包、运输、知识产权、技术转让等领域的商事调解组织建设和联系，完善商事调解规则和对接程序，发挥商事调解组织专业化、职业化的特点，化解由各类商事纠纷引发的涉诉信访案件。

（7）其他从事法律服务的人员参与化解工作。加强与基层法律服务所、其他各类为社会提供法律服务的法律专业人员（包括离退休的政法人员）的协调与联系，对于发生在当地和身边的涉诉信访案件，通过充分发挥其就近、便民、通晓法律专业知识的优势，单独或共同参与做好纠纷化解工作。

（8）从事法学教学、研究人员参与化解工作。充分利用和广泛联系当地从事法学教学、研究人员的专业优势资源，通过邀请其参加涉诉信访公开听证、咨询、答复等活动，以及对重大、疑难涉诉信访案件会诊等方式，参与涉诉信访案件的化解工作。

（9）心理咨询师参与化解工作。对于因各类心理障碍导致无法正确理解法律规定和对待裁判结果的涉诉信访人，应当通过联系、安排心理咨询师为其提供心理帮助，针对其存在的不同心理障碍进行心理矫正，协助法院共同做好涉诉信访案件的化解工作。

（10）社区志愿者参与化解工作。充分发挥各类社区志愿者就近、及时、便民的优势，调动其热心社区公益事业的积极性，对于居住在社区的涉诉信访人，可以通过基层组织安排志愿者协助参与涉诉信访案件的化解工作，以及帮助落实已经终结案件信访人的稳控责任。

（11）群众参与涉诉信访案件的公开听证。对于已经决定报送终结的、涉诉信访人长期、反复进行缠访、闹访的重大、疑难涉诉信访案件，可以邀请人大代表、政协委员和有关单位、社团组织、街道、社区、村民委员会的群众代表参加涉诉信访终结工作的公开听证、公开询问、公开答复，引导律师为主的社会第三方介入，提供法律服务，增强以终结促进息诉息访的社会效果。

三、健全人民法院多元化解决涉诉信访的保障和协调工作机制

全省各级法院对于以律师为主体的社会第三方群众参与化解涉诉信访案件，应当提供必要的工作和生活条件，以保障此项工作的开展和落实。必须的工作条件，主要包括在诉讼服务中心设置独立的第三方接谈场所（窗口），配置办公桌椅、电脑以及相关资料等办公设备。要切实保障律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的必要经费。，主要用于因参与案件化解所影响其正常工作收入的损失部分，具体数额各地应当结合本地区生活水平和平均工资收入的实际情况确定。主要包括：律师在诉讼服务中心窗口的值班补贴；化解涉诉信访案件的奖励费用；参与化解涉诉信访案件所发生的交通、通讯、差旅及伙食补贴；其他必要的工作支出费用。要建立健全律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的人员选任、培训考核、日常管理、奖惩激励等办法，确保工作健康有序开展。同时，积极鼓励倡导信访人自行聘请律师，为其代理申诉，依法维护自身权益。要积极动员具有业务专长、有群众威信的第三方人员参加涉法涉诉信访案件化解工作，逐步形成以律师等法律服务人员为主、社会力量共同参与的多元化解工作格局。注意总结工作、交流经验、宣传推广，不断健全、完善相关工作机制，努力让信访群众感受到法律服务的便捷和诉求解决的顺畅，着力提高依法解决涉法涉诉信访案件的法律效果和社会效果。

各级法院应当加强与各地行政机关、行业组织、律师协会、大专院校、科研机构、基层组织等部门和行业之间的沟通与联系，统筹协调人民群众参与化解涉诉信访案件事宜，取得这些行业、部门以及人民群众的大力支持与配合，保障人民群众参与化解涉诉信访案件工作的顺利进行。