关于新形势下深化PPP运作模式的研究与思考

杜冬生

PPP是经济发展新常态下转变政府职能、激发市场活力的重要改革举措，是中国经济“稳增长”和“调结构”的重要方式之一，也是未来一段时期我国经济发展的重要引擎。宁阳县作为山东省基本财力保障县，受经济基础总量小和缺乏骨干税源等因素影响，县级财政收入低、保障能力弱，除去必保的人员工资、经费、正常运转、民生支出外，已没有更多财力用于基础设施和公共服务领域支出。与此同时，政府投资类项目日益增多，资金短缺逐渐成为宁阳加快跨越赶超过程中的难点瓶颈。如何弥补建设资金不足，摆脱“瓶颈”制约，成为亟待解决的问题。

近年来，宁阳县抢抓国家力推政府与社会资本合作的政策机遇，多方合力，多措并举，积极吸引社会资本参与基础设施与公共服务建设，把过去由财政全部“买单”并由此形成政府性债务的公共产品和服务类项目剥离出来，择优选择社会资本参与项目的建設、运营、管理，实现了公共产品由单一供给向合作供给的转变。全县10个项目纳入财政部PPP综合信息平台，其中3个项目被确定为财政部PPP示范项目，其中7个项目已开工建设，政府用3.5亿元资金撬动了社会资本59亿元，形成了多元化、可持续的PPP运作模式。但在推进PPP过程中，仍面临着部分项目推进缓慢、操作不规范、融资成本高、退出渠道不畅等难题。为进一步发挥PPP模式在经济社会发展中的助推器作用，各级各部门应抢抓PPP系列利好政策机遇，用足用活政策，创新体制机制，灵活方式手段，着力破解政府投入不足和项目融资难题，实现政府和社会资本的合作共赢，切实让人民群众享受到更多更好的公共服务。

一、探索运用PPP模式，拓展化解政府债务新领域

国务院办公厅《转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）指出“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式”，这就明确界定了PPP模式适用范围。基于此，化解政府债务首先要针对政府债务构成，对现有债务进行分类，然后在此基础上进行模式选择。债务按公益性可分为三类，即：公益类、准公益类、非公益类。非公益性项目（如工业和能源）可通过市场转让或直接出售办法收回资金偿还债务，完全市场化运作。公益性项目债务（如生态建设和环境保护），应由政府继续承担偿还。而准公益性项目比重较大，如市政建设、土地收储、交通运输设施建设、保障性住房（棚改）、教科文卫、农林水利建设等行业，且具有一定的经营性，主要应采用PPP模式来化解。用PPP模式化解地方政府债务，要具体情况具体分析，做到既积极又稳妥。

（一）选好项目。用PPP模式化解债务的项目必须符合以下条件：投资大、周期长、边界清晰、区域性强、收费容易等。我县地方偿还债务项目中，市政领域的供水、供暖、燃气、污水和垃圾处理、停车场、文体设施，土地一级开发，交通运输设施建设中的公交，教育领域的学生宿舍、体育馆，医院的病房大楼，棚户区改造，保障房中的公租房和廉租房，农林水利中的供水和灌溉类水库、公益水电站等项目，原则上均可以采用PPP模式。

土地一级开发包含大量的公共基础设施建设内容，是理想的PPP模式运作领域。采用土地一级开发的PPP模式，社会资本可以参与到基础设施、配套设施建设、管理、运营以及产业布局、招商引资等全过程中。结合我县实际，可以在“城中村”改造和开发区建设中采用PPP模式。具体来说，就是政府与社会资本就某地块的开发达成合作协议，成立项目公司（SPV）。在合作年限内，社会资本方负责地块内的土地平整、道路管廊等基础设施建设工作；学校、医院、文化、体育公共设施建设及运营管理工作；产业规划、项目招商、宣传推广等产业发展服务工作；空间规划、建筑设计、物业管理、公共项目维护等基础性服务工作等。与此同时，社会资本方以该区域内的运营收入以及新产生收入的我县地方留成部分的一定比例（即扣除上缴中央、省、市级部分后的收入）作为投资回报，如新产生的土地出让金、税后、非税收入及专项资金等。合作期限内，县政府有监督监管的权利，不必为开发商的投资进行担保、兜底；合作结束后，社会资本将所有基础设施产权及经营权无偿移交给政府。我县无需投入资金，也无需兜底，但需要制定严密、周全的监督监管措施，以防项目失败或发生重大发展偏差。

（二）有序开展。一要先易后难。对服务边界清晰、服务量化程度高、现金流量有保障的项目应优先推进实施。二要先短期债务后长期债务。长期债务在经济稳定增长的情况下基本不会有偿债压力，因而要优先化解对我县财政压力大的短期债务。三要控制总量。通过PPP模式化解政府债务，从资金角度来讲，只是改变政府现金支出的时间，债务性质并未改变。如果监管不力，势必造成巨额隐性债务。因而必须加强监管，做好财政承受能力论证，搞好总量控制。

（三）政策支持。对经济性较弱、特许期内收益保障难度较大的项目，有必要给予灵活激励政策。如准许特殊目的公司（SPV）在授权范围内进行适度的商业开发，保证在该项目经营期内不再建设类似设施，或者把经营性项目与无收益项目打包组合等方式。如，洸河生态保护可以参照打包组合开发模式。

二、推动实施PPP资产证券化，开辟化解项目融资难题新路径

作为PPP项目与资本市场之间架接的“桥梁”，资产证券化可以将原本只能在一级市场上交易的资产在二级市场流通，提高其流动性和周转效率，有效拓宽PPP项目融资渠道，充分调动社会资本投资PPP项目的积极性。同时，能有效促进PPP市场的规范化和透明化，更好地推动PPP项目发展，是PPP领域发展的重要推动力，是现阶段资本市场支持服务PPP这一国家战略最现实的选择。2017年2月17日，沪深交易所成立PPP项目资产证券化工作小组，实行“即报即审、专人专岗负责”，积极推进符合条件的项目通过资产证券化方式实现市场化融资。3月10日，首批发改委支持的3个PPP资产证券化项目获批，首单财政部支持的PPP资产证券化产品也将于8月1日成功发行。从政策发布到落地实施仅3个月，速度之快大大超出预期，也反映出国家对PPP的重视程度。应抓住这一有利时机，选择初步具备条件的项目开展PPP资产证券化。应从筛选项目、选择合作方、规范运作、防范风险、监督考核等方面强化措施，发挥政府和市场合力，为实施PPP资产证券化打牢基础，不断提升基础设施建设水平和公共服务供给效率。引汶工程项目已投入运营且开始产生现金流，基本具备以山东鲁鑫水务发展有限公司作为原始权益人运作的条件，证券公司现已委托中介机构指导项目公司完善有关资料。县财政、金融办等有关部门要按照资产证券化实施要求，进一步梳理完善有关手续资料，先期发行5亿元的项目收益债，推动PPP资产证券化取得实质性突破，为其他项目提供有益借鉴。

（一）营造PPP资产证券化良好县域环境。PPP资产证券化为PPP项目主体提供了一个低融资成本、低风险、高效率的融资方式。各级各部门要积极作为、主动服务、抢占先机，推动宁阳PPP模式纵深实施、高效运作，更好助力经济社会发展。对适合PPP资产证券化的项目，财政、发改等部门要积极与上级有关机构搞好对接沟通，帮助项目公司探索适合PPP项目特点的信贷支持方案，扩大PPP项目资金来源渠道。同时，采取走出去、请进来等多种形式主动发力，积极开展全方位、深层次的项目融资服务，推动PPP项目参加省以上PPP项目推介会，努力破解项目资金“瓶颈”。一方面，要强化政策支撑。财政、发改、金融等部门要在全面把握好PPP资产证券化政策定位和工作方向基础上，加强对资产证券化产品的研究，遵循“分类实施、强化监管、规范流程”原则，确保在国家划定的政策框架内实施PPP资产证券化。要深入研究落实好资产证券化各项税收优惠政策，降低发起机构和投资人的税收负担，探索出台县域激励性政策措施，为资产证券化业务开展提供更多便利。另一方面，强化人才支撑。加强PPP专业人才的培养，积极外派骨干精英参加各类高端培训，打造既熟悉行业标准和成本核算，又具备管理能力的复合型人才，推动PPP资产证券化科学实施、高效推进。

（二）把牢PPP资产证券化两大承载主体。一是精心筛选培育项目。PPP项目资产证券化，关键在于能产生稳定的现金流，当前策划实施的PPP项目主要涉及污水处理、供水、燃气、电力等领域，多以未来的收费收益权作为基础资产。此类资产证券化产品发行后，个人投资者通过购买理财产品或基金等形式参与到PPP项目中并获取投资收益，地方政府和社会资本方也能较快地回收投资成本，缓解资金压力。相关部门应认真研究PPP资产证券化支持重点，筛选好、策划好、培育好项目，为证券化深入实施打造好先决条件。首先，优先选择预期收益稳定、投资规模较大、合同关系较清晰、技术较成熟的项目作为PPP资产证券化推进的重点。同时，优化现有PPP项目的盈利模式，通过打包组合方式将短期无法产生现金流的项目变现或增加附加值，如引汶工程项目。或将项目周边一定的土地、旅游等资源出让给社会方或项目公司，为投资者带来更多收益，提高社会资本参与积极性。其次，将基础设施领域作为下一阶段PPP资产证券化重要方向之一。由于该领域存在大量优质资产，部分存量项目具有稳定现金流，且项目本身具有可观的经济效益或是未来可预期的经济效益，如盛运垃圾焚烧发电项目、城市排污设施PPP项目等，可加大存量项目转换为PPP项目的力度，盘活存量资产，形成投资良性循环。抓住财政、住建、环保等部委在污水、垃圾处理、生态保护等领域全面实施PPP模式的契机，策划实施洸河生态保护与生态利用项目等一批适合资产证券化道路的新项目，尽可能降低项目融资成本，实现政府和社会资本的合作共赢。二是精准遴选社会资本方。PPP项目具有投资大、周期长的特点，对社会资本的资金运作和项目运营能力有较高要求。社会资本方的实力是资产证券化的基础，也是证券机构评判PPP项目是否适合发行资产证券化产品的关键因素。因此，在选择PPP项目社会资本合作方时，应注重选择一些综合实力强、社会信誉好的行业龙头公司作为合作伙伴，这样既能大幅降低PPP项目运作风险，又有助于推进PPP资产证券化业务顺利开展。

（三）保障PPP资产证券化规范有效实施。一是规范运作资产证券化程序。PPP资产证券化以实现破产隔离为特点，强调“资产支持”的本质，是依赖项目未来现金流收益的PPP资产证券化产品，应在发行人和投资人之间构筑起稳定的防火墙，为投资者获取稳定的现金流提供保障，坚决避免将偿付责任向政府延伸，“绑架”政府刚性兑付，防止资产证券化演变为另一种形式的“城投债”，让政府背上沉重的债务负担。因此，要求项目必须具备依法合规运作、工程质量有保证、运营水平高、内部管理规范、符合支持方向等条件。财政部也明确提出在PPP项目实施过程中，要对项目进行跟踪指导，项目建成后，还需組织专家进行验收。要严格执行PPP项目合同，保障项目实施质量，行业主管部门等要按职责分工加强对项目规范性的管理，督促项目实施单位做好相关工作，并积极配合相关中介机构做好PPP项目资产证券化业务尽职调查。二是强化监督严防风险。社会资本方参与项目的根本目的在于获取投资收益，但在质量、工期、成本控制、后期运营等方面仍需依靠政府监管，确保社会资本方按合同履行义务，保证项目进度及质量。在目前阶段，多数PPP项目在推进过程中往往最关注的是项目尽快完成招标，确定社会投资人，完成引资工作。社会投资人希望加快建设，从中快速获取施工利润并减少工期，尽快进入运营付费期收回投资，极易出现重引入、轻管理，重建设、轻运营的问题。对此，政府必须重视后续监督、绩效管理，做到“不缺位”、“管到位”。特别是要把加强对PPP项目的绩效作为下步工作着力点，作为强化监督的有效手段，严防项目运作风险。加强对PPP项目的绩效考核，不仅关联PPP项目的执行效率，更关乎财政资金的使用效率。PPP项目的绩效评价结果，应作为财政部门预算安排和人大批复预算的重要参考依据，并通过长期绩效考核结果预判下一年度政府付费额度，使得PPP项目中财政预算支出真正有据可依。这样做，符合国家“政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”的要求（国办发〔2015〕42号），强调PPP项目实行绩效考核下的政府付费。县政府有关部门应积极探索设定绩效考核目标、原则、主体、方向，以及绩效考核服务的对象，并有效地执行。通过绩效考核，促进政府和社会资本双方提高公共服务效率，并为后续项目提供借鉴，促进PPP模式可持续发展。

三、引导规范PPP模式，打造政府与社会资本合作项目新“样本”

目前，在PPP项目运作过程中，仍存在论证环节缺失、实施不规范等问题。下一步，应在PPP模式政策激励、规范引导、扩展融资上着力，发挥好政府和市场的合力，不断提高公共基础设施供给和公共服务效率。

（一）强化政策激励支持。建议由财政、发改牵头，相关职能部门参与，尽快制定县域PPP项目中长期规划和政策支持内容。在财税、土地、价格、用电等方面给予PPP项目优惠政策。进一步明确政府方与社会资本方双方权责，健全风险共担机制，避免出现为吸引社会资本，对PPP项目给予过多承诺甚至“兜底”市场风险的行为。支持项目公司通过资产证券化、项目收益债等方式从资本市场直接融资，解决项目建设资金，如，文庙历史文化街区、引汶工程项目可以发行项目收益债筹集建设资金。

（二）建立健全倒逼机制。经识别论证适用PPP模式的项目，优先采用PPP模式，原则上财政不再直接投资。按照轻重缓急，财政可承受能力依次推进，通过倒逼机制形成推广PPP模式的浓厚氛围。如土地一级开发、三馆一中心、城中村改造、幼儿园、医院、停车场、污水管网等可作为PPP重点选择项目。

（三）实施资本运营引领。可由国有资本运营公司承担缺乏“使用者付费”基础的项目实施主体。将具备条件的国有资源、资产、资本注入公司，支持其利用信贷和资本市场进行多元化融资。上级财政补助以及本级财政安排的建设类专项资金，符合资本运营公司经营范围的，可以改为资本金注入，壮大资本运营公司实力。推动资本运营公司以参股、控股方式引导社会资本介入基础设施投资项目，以抵押物或项目资金担保的方式推进基础设施建设。

（四）完善回报补偿机制。按照“补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受”的原则，建立健全市场化价格机制。进一步完善多渠道投资回报补偿机制，通过合理的政府投入、引入市场竞争机制、将财政运营补助转变为政府购买服务、依法依规配置企业一定的土地开发权等方式，进一步增加社会资本经营收入，以调动其参与的积极性和能动性。

推广运用PPP模式是新常态下转变政府职能、激发市场活力的重要改革举措，能够有效弥补财政资金投入不足，防范和化解政府债务风险，提升基础设施建设和公共服务水平。面对新时代、新目标、新要求，如何深挖PPP模式潜力运用到县域经济社会发展中，是一条需要长期探索和创新的道路，亟待各级各部门共同推动。（作者单位为山东省宁阳县财政局）