大连庄河市集体经营性建设用地入市存在的问题及建议

蔡建勋 邱桂杰

2003年，大连市政府印发关于《大连市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》的通知（大政发[2003]110号），庄河市为了加快推进经济建设，在严格依据文件的精神的前提下，在2003年末率先在全市范围内试点探索开展了集体经营性建设用地的入市工作，截至2013年底，累计入市宗地158宗，用地性质全部为工业用地，出让年限均不超过工业用地出让年限的上限50年，出让方式均为协议出让。

庄河市集体经营性建设用地入市工作开展的10年时间里，存在的问题和矛盾逐渐凸显，没有相关法律依据且找不到合适的解决途径，至2013年，终因矛盾问题升级工作无法继续推进。经全面了解分析发现主要存在以下四个方面问题。

一、庄河市集体经营性建设用地入市存在的问题

（一）缺乏法律依据。

土地管理法第四条规定：“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”；第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，规定中未承认集体经营性建设用地使用权入市的合法性，因而在试点过程中村民利益无法得到保障。

（二）缺乏资金支持。

国有用地在参与竞买的过程中由于监管、违规等保障措施较为完善，银行比较放心给予企业资金支持；但集体用地所有权人为村集体，法律上缺乏对村集体的约束以及对竞买人必要的保护，因而银行对用于集体用地入市方面的资金持谨慎态度，长期以往使得企业获取资金愈发困难，同时由于得不到必要的保障，企业的投资信心也愈发不足。

（三）集体经营性建设用地供应不足。

在实际操作中发现集体经营性建设用地多数较为零散，无法形成适合建设的整块土地；同时也有部分宗地产权不明晰，例如之前为小型居民点后变为集体用地，但手续并不齐全，这就使得最终统计符合入市条件的经营性建设用地数量远比预期要少很多，造成流转工作的不可持续性。

（四）征地补偿与集体建设用地流转补偿差距大。

集体建设用地所有权被征收为国有建设用地的补偿标准要远远高于集体经营性建设用地入市的收益，这势必造成集体经营性建设用地入市热情不高，也会在村集体内部产生矛盾。

二、对集体经营性建设用地入市的几点建议

针对庄河市集体经营性建设用地入市工作中存在的问题，现提出以下几点改进建议：

一是根据2015年2月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，农村集体经营性建设用地入市试点得到了法律授权。结合庄河市在入市探索中发现的问题，对集体经营性建设用地的政策等方面进行深入探讨，待《土地管理法》修订完善后，研究庄河市集体经营性建设用地入市具体流程，赋予其完善的法律保护。

二是依据《关于印发农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知》（银监发[2016]26号），国有银行为农村集体经营性建设用地入市开展相应的抵押贷款业务。制定与城镇国有土地相统一的农村集体土地基准地价体系。农村集体土地基准地价体系建立前，参照国有土地基准地价体系执行。对农村集体经营性建设用地科学估价，对其使用权流转抵押做出相应规定，进一步规范抵押中的评估、交易等程序和要求，引导其使用权人的抵押融资活动和抵押行为，确保中小企业利用农村集体经营性建设用地抵押贷款的合法性，增强企业的投资信心。

三是创新集体经营性建设用地入市方式。经过多年的发展，国家一直在积极探索集体经营性建设用地入市方式，实践也从单一发展为多样，在集体经营性建设用地的入市方式上除了出让以外，还应该根据实际情况积极采取多种入市方式，如出租、抵押、作价出资、作价入股、置换等方式，可带动村民就地就业并形成良性循环，增加当地村民的支持度。

四是进一步明确用地范围，增量经营性建设用地。庄河市政府可以通过规划将原来的非经营性建设用地改变为经营性建设用地，在成片开发建设区域，将原村庄其他非经营性建设用地或者农用地规划为经营性用地，这样能盘活大量闲置的农村集体建设用地，为入市提供更加广阔的空间。

五是收益分配方面，建议加快推进农村社保改革，完善社会保障体系，合理确定收益分配方式和比例，加大监管力度。

三、结束语

综上所述，本文对庄河市集体经营性建设用地入市面临的问题及相关建议进行了分析和研究。当前我国刚开始在小范围内进行试点入市行为，新一轮的试点工作必将大范围铺展开来。希望庄河市借鉴试点地区经验，结合自身土地资源，构建农村集体经营性建设用地入市的新机制，引导集体经营性建设用地入市进入规范化轨道，为当地带来更为可观的经济和社会效益，造福乡村、造福农民。（作者单位为吉林大学生物与农业工程学院）

作者簡介：蔡建勋，男，河南省，汉，1991年2月9日，初级，大学本科，研究方向：农村科技组织与服务。

导师姓名：邱桂杰，女，吉林大学生物与农业工程学院。