园区开发项目中PPP模式的应用

黄跃清

PPP模式是政府和市场经济结合的产物，能够充分利用各自的优势，提高基础设施和公共服务质量，近年来，PPP模式在实际应用中不断发展成熟，政府也逐步开始将其应用到更复杂的园区开发项目。目前，通过PPP模式开发产业园区的相关研究尚处于实践探索阶段，各地区以PPP模式开发园区项目数量不多，且园区开发项目本身较为复杂，相关政策和法律保障尚不完善，社会资本参与的风险较高。

一、政府与社会资本的合作

（一）社会资本方的选择，根据社会资本方在项目的设计、融资、建设和运营等方面的能力差异可分为专业投资者和财务投资者，其中，专业投资者具有突出的设计、建设和运营能力，主要包括承包商和建筑商、技术服务商和运营商、设备提供商等，财务投资者具有突出的融资能力，主要包括商业银行、保险公司、证券公司、信托公司或产业基金等在内的金融机构。

（二）政府与社会资本的主要职责。政府决定园区的发展方向和建设标准，为项目提供政策和法律保障，根据项目的监督考核情况对社会资本方实施奖励或处罚，甚至在社会资本方违约的情况下约束其行为，直至终止项目合作。社会资本方负责园區开发项目的融资、建设和运营，建设期主要包括土地整理、拆搬迁、道路管网等基础设施和公园、绿地、科教文卫等公益设施或服务的投资建设，运营期主要包括宣传推广、招商引资、物业管理、产业服务体系建设等产业招商和园区运营。

（三）运作结构。政府通过公开招标等形式选择社会资本方，双方共同出资组建项目公司，项目公司取得政府授予的特许经营权后，根据园区整体规划，成立相应的开发分公司或部门，针对各项具体的开发内容进行投资、建设和运营，使园区内产业从无到有、从零散到集聚、从初级到成熟，从而实现园区整体价值的提升、土地和物业的升值，社会资本方则从各级开发运营中获得相应利润。

二、开发内容

新型园区的开发内容可分为土地一级开发、载体建设、园区运营和产业发展4个方面。（1）土地一级开发，（2）载体建设。园区的载体建设即园区内与产业相关的二级土地开发，是完善配套服务体系、提升土地集约利用程度、增强园区竞争力的重要手段。（3）园区运营，园区的运营管理主要体现在日常运营维护、招商推广和产业服务三大方面。其中日常运营维护包括物业运营、基础设施和安全卫生等方面的维护，招商推广包括园区品牌包装、团队组建、项目招生推介会、拟入园企业调研分析等，产业服务包括园区提供的各种公共平台（投融资平台、人才交流平台、法律服务平台、技术服务平台等）构建和运营。（4）产业发展。支持产业发展和转型升级是园区开发的核心内容，企业无论是在初创阶段、成长阶段、成熟阶段对资金、人才、技术等发展要素都存在较大需求。园区开发者既可以以自有资源引导企业发展，也可以通过园区的各种平台使外界资源供给和园区企业发展要素需求之间实现有效对接。

三、回报机制

（一）社会资本方获得收益的方式。政府付费方式适用于具有较强公益性或无法直接向使用者收费的基础设施项目；使用者付费方式适用于可直接向使用者收费且具有较高经营效益的基础设施项目；可行性缺口补助适用于可经营系数较低、使用者付费不能满足社会资本方投资收益的准经营性项目，具有财政补贴、优惠政策、特许经营等多种形式。

（二）收益来源。建设期社会资本方的收益主要是土地一级开发的收入分成，这部分收入是政府返还给社会资本方的土地整理费用，包括但不限于土地征收和出让费用、拆搬迁费用以及道路管网等基本配套的建设费用。

（三）可行性缺口补助的操作。园区开发项目中可行性缺口补助主要有财政补贴和房地产开发两种形式，其中财政补贴是从财政资金中划拨并且计入政府预算，会造成政府的实质性负债，一般是在项目初期社会资本方收益不足或负收益时政府所做的补偿。政府为了吸引更多投资者，同时又不能增加财政负担，通常会授予社会资本方在区域内开发商住房地产的特许权，园区开发本质上属于以产业为主的综合型地产开发，商业、住宅、公共事业等属于园区的重要建设内容，因此政府授予社会资本方其他类型房地产的开发权是合理可行的，但是园区仍是以产业建设为主，政府应在项目协议上做出明确规定，限制社会资本方进行传统房地产开发进而牟取暴利的行为，不能将园区开发等同于传统意义上的房地产开发，或者很多地区存在的“擦边球”情况。

政府有能力提供政策优惠、财政补贴以及承担政治风险，愿意与社会资本方平等合作，在社会资本方不违约的情况下不强制干涉项目的具体工作。社会资本方应具有较强的融资、运营、服务、资源整合的综合性能力，注重产业建设和企业服务，愿意长期经营园区而不是追求短期利益。（作者单位为义乌信息光电高新区管委会）