我国PPP项目发展思考与建议

王新伦

一、PPP概念与意义

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母缩写，意即政府和社会资本合作，PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP项目通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理回报；目前我国正在实施新型城镇化发展，立足国内，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、構建现代财政制度有重要意义。

二、PPP主要内涵

（一）PPP的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的设计和可行性研究等工作中来，不仅可降低投资风险，而且能将其有效率的管理方法与技术引入项目中，有效实现对项目建设与控制，降低投资风险，较好地保障国家与民营企业各方利益，对缩短项目建设周期，降低运作成本有现实意义。

（二）采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，可很好地解决投资收益问题，如税收优惠、贷款担保、土地优先开发权等。通过这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

（三）当前我国PPP现状与问题。目前我国发展PPP遇到的问题是社会资本参与度低致使项目落地率低，其重要原因是PPP项目周期长达10年以上，社会资本金被长期占用，资金的投资效率过低，制约了社会资本方投资PPP项目的热情。如一个建设期3年、运营期6年共计9年的基础设施类PPP项目，大约要到第八年才能收回初始投资，剩下1年是项目收益。社会资本方的资本金被长期占用达8年之久，7年内无法投资其他项目。

其次是目前发改委和财政部PPP项目库中，中标的社会资本方多是大型国有企业，PPP作为民间资本参与社会投资的重要途径，作用尚未充分发挥。民间资本参与PPP程度不高的原因除体制、机制障碍外，与单个民间资本实力薄弱也有很大关系，PPP项目投资金额大、期限长，很多民间资本心有余而力不足。

第三是近几年PPP项目快速推进的同时也存在一些参与主体、适用领域、合同手续、程序不规范的情况。如有些项目政府承诺回购社会资本方的投资本金、甚至承诺最低收益、对有限合伙制基金等股权投资方式额外附加条款，变相举债等。另外就是一些地方政府的公信力不高，也是社会资本不敢参与PPP项目的主要顾虑之一。

三、资产证券化对PPP发展的意义

（一）资产证券化有力促进PPP项目规范发展。PPP项目的资产证券化需要经过资信机构评级、律师事务所出具法律意见书、交易所的挂牌审核、协会备案等流程，有利于促进PPP项目合规、保证工程质量、提高运营水平、也能对地方政府规范开展PPP项目起到监督促进作用。另外资产证券化后，政府拖欠付费的信息将被公开，因此能督促各级政府提高履约能力，促使企业合规，促进PPP项目规范发展。

（二）PPP项目资产证券化相对银行贷款是融资方式的置换。根据规定，基础资产要没有抵押、质押等权利限制，证券化之前要把贷款还清。因此资产证券化相对银行贷款是一种融资方式的置换，不会加杠杆。

（三）资产证券化可解决PPP发展难题。对于PPP项目所遇阻力，如资本被长期占用，民间资本热情不高，项目不规范，资产证券化都可在一定程度上帮助PPP项目的发展。PPP项目的资产证券化是以PPP项目未来收益权作为基础资产，发行资产支持证券，社会资本方可以提前收回资本金，投资下一轮PPP项目。另外资产证券化让分散的民间资金汇聚起来，解决了单个民间资本因实力弱、风险能力差无法参与的问题。

四、推进PPP项目资产证券化的建议

（一）采用PPP及资产证券化模式盘活基础设施存量资产。2017年7月，国家发改委印发《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》，提出对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，可根据具体情况，通过转让-运营-移交（TOT）、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本，按资产证券化的相关要求规范处理，拓宽资金来源，减轻政府债务负担。

（二）地方政府主动对接为企业提供多方协助。PPP项目是政府和社会资本合作的项目，没有政府的支持，社会资本无法进行资产证券化。建议各地政府了解PPP项目资产证券化的优势和作用，支持企业进行PPP项目资产证券化。

（三）在项目开展之初即做好资产证券化准备。目前大量的新建项目采用的是PPP模式，实践中由于一些PPP项目在合同签署、合同履行、项目运作方面不太规范，对后续项目进行资产证券化造成了较大障碍。因此，在PPP项目立项之初就考虑到后续资产证券化的可能，规范签约、流程完整、手续完备，按照发改委、财政部、证监会对于PPP项目资产证券化的相关文件要求，做好资产证券化的准备。（作者单位为中国经济信息社新疆分公司）