“三社联动”运行的问题与对策探索

吴碧华 赖倍恩 邓晓键 林影蕾 廖仪

【摘要】本文探讨我国社区养老服务中“三社联动”推进中存在的问题，根据存在问题提出有针对性的对策，包括政府应进一步加大对“三社联动”支持力度，不断完善“三社联动”机制，借鉴日本经验，引入“介护保险”，以促进社区居家养老服务健康发展。

【关键词】三社联动；社区养老服务；发展对策；介护保险

一、问题的提出

近年来，各地积极尝试进行社会管理体制机制创新，为了提高部门办事效率，主动将政府公共服务资源下沉，引入专业化社会组织提供服务，提出运用“三社联动”机制来推进社区服务建设，满足居民不同层次的服务需求。自2010年以来，社区、社会组织、社会工作者的“三社联动”在社区管理协调、社区服务提供、社区矛盾调解、社区文化活跃中的重要作用开始逐渐得到重视。有的社区甚至以社区工作站、社区居委会、社区服务中心、社会组织，组成“四社联动”机制以更高效地提供更好的社区服务。

近十年，我国65岁及以上人口逐年增加，人口红利逐渐消失，意味着人口老龄化的高峰即将到来和创造价值的劳动力减少。预计到2025年，60岁以上人口将达到3亿，中国成为超老年型国家。为了应对日益严峻的养老问题，各地推行居家养老、社区养老试点，探寻合乎当前国情的养老模式，“三社联动”在社区居家养老服务中发挥着越来越重要作用。但各地实行过程中，出现不同程度的资金、人员、协调等问题。本文将以社区居家养老服务为例，探索“三社联动”机制运行中的问题，研究解决对策，这不仅有助于社区居家养老服务问题，而且有助于完善“三社联动”机制，使得“三社联动”机制发挥更大的作用。

二、社区居家养老服务中“三社联动”实施中存在的问题

（一）政府对社区养老中的“三社联动”支持力度不足

政府对社区居家养老服务的“三社联动”支持不到位，不少地方政府在政策、前期规划以及资金投入方面支持不足，并且存在定位不准确的问题。政府从全包的“划桨者”到购买服务的“掌舵人”的转变中存在过渡问题，主体权责不清，导致工作分散，资金分散，人力分散等问题出现。具体表现在：一方面，政府对社区居家养老服务重视不足，对于社区养老服务基础设施、社区居家养老服务社会组织培育孵化、社区托老日渐照料中心运营和专业社区养老服务社工引进上都存在缺位；另一方面，资金投入少，资金来源比较单一。政府没有引导社会资金投入社区居家养老服务的发展中，不能形成财政资金、社会资金共同参与建设的多元化筹资机制，导致社区养老服务支持资金到位缓慢和资金缺口大的问题，并且养老服务覆盖范围较小，使得社区居家养老服务发展缓慢且没有长远保障。

（二）社区养老服务中“三社联动”的主体之间互动性不强

社区养老服务在社区受到的认可度不高。首先，许多长者受陈旧观念的影响致使老人对社工提供的养老服务持怀疑、不信任的态度；其次，社区提供的养老服务形式单一，不能满足老年人的多样化需求，服务形式化严重，未真正解决老年人的需求，并且专业养老服务护理员的欠缺、社区居家养老服务基础设施的不完善，也使得养老服务质量较差，致使社区居委会、社区服务中心、社工等服务主体之间互动性不强，这恰好反映老人对社区管理缺乏信心，同时，也反映社区管理人员工作缺乏热情，办事效率不高。

（三）社区居家养老服务中未形成有效的“三社联动”机制

在社区居家养老服务的“三社联动”中，政府还未做出有效的制度安排，以政府为主导的局面依然没有改变，社会组织、社工等社会力量参与不足。在“三社联动”机制实施中，未形成合理的竞争机制，使得养老服务供不应求，并且服务形式单调，不能满足社区长者的多样性需求。同时，没有针对老年人的个体实际需求做相应的评估，尚未引入第三方评估，对于养老服务的形式和质量没有一个统一的实施细则和标准，这种状况不利于社区居家养老服务中“三社联动”的发展。

三、居家养老服务中“三社联动”发展的对策

（一）政府应加大对“三社联动”支持力度

一方面，要提高对社区居家养老服务重视，将养老的成果正式纳入地方官员的绩效考核中，真正做到老有所养；同时，要转变公共管理的方法和态度，摈弃大包大揽的习惯，根据每个社区中居家养老的真实情况，重视“三社联动”中社会组织和社会工作者的作用，加大政府购买居家养老服务的力度，让社会组织和社会工作者能够根据社区养老的具体情况提供专业且更加人性化的服务。

另一方面，随着我国社会的不断发展，社会组织和社会工作者已经成为建设社会主义和谐社会的重要力量，在社区居家养老中更是发挥了不可替代的作用，因此政府可以加深和社会组织以及社会工作者之间的关系和合作，支持社会组织和社会工作者的发展，比如完善我国的法律制度，为社会组织和社会工作者的发展壮大提供法律上的支持，为社会组织和社会工作者在居家养老方面的工作保驾护航；对社会组织和社会工作者在居家养老方面的服务提供政策上的支持，通过政策的倾斜，降低他们在居家养老方面的服务的困难和门槛；加快涉及“三社联动”居家养老的简政放权，充分发挥社会组织和社会工作者的积极性；鼓励公民和企业向社会组织进行捐款，并且学习西方社会中的税收减免条例，通过免税政策鼓励公民向社会组织进行捐赠，但同时还要提高善款的透明度；设立“三社联动”居家养老的专项资金，提高对“三社联动”社区养老服务支持资金到位的速度和降低資金的缺口；将社会资金投入社区居家养老服务的发展中，形成财政资金、社会资金共同参与建设的多元化筹资机制，使得社区居家养老服务能够拥有长远的保障。

（二）不断完善“三社联动”机制，提高社区养老服务水平

1.促进社会组织的发展，构建良好的社区参与社区养老自制机制

要鼓励社会组织参与社区养老，首先，就应加强社会组织自身的发展，为此要加快社会组织去行政化的步伐，增强社会组织的独立性，深化直接登记管理体系改革，建设合理的管理体制，建立社会组织有效的人力资源管理和激励机制，积极寻找多元化的投资渠道，创新社会组织内部监督和外部监督模式，强化监管成效。

在此前提下，鼓励社会组织参与到社区养老自制机制中来：首先，要打造健全的制度环境，将社区社工机构的社工纳入社区各类会议的代表范畴，参与社区决策；其次，是建立完善的机制环境，通过公开招标、项目化运作的方式，将社区中的有关服务项目委托给社会工作服务机构，使其有机会为社区居民提供专业服务并增加与社区居民互动；最后，要营造良好社会环境，加大对街道领导干部的社会工作理论培训，强化基层党政领导干部对社会工作服务机构的重视，通过鼓励参加社会工作者职业水平考试等途径，加强对社区党组织、社区居委会和社区服务站工作人员的培训，使其认同、接受专业社会工作理念，自觉、主动与社会工作服务机构合作。

2.提高社工自身素养，携手家政推进社区养老服务

据2016年京津冀社区养老服务模式专题研讨会上透露的国家人才培养战略规划，到2020年需要145万名社会工作者，目前仅有50万名左右的社会工作者，还有将近95万名的人才缺口。一般来说，较发达国家和地区社会工作专业人才占总人口数3‰左右，但我国社会工作专业人才仅占全国总人口数的0.3‰，差距明显。另外，根据笔者对深圳文华社区的一位社工主任的访谈可知，在文华社区中推行三社联动居家养老服务的最大困难是人们对社工的认识不够，因为社工在我国大多数公民的眼中都不是一份理想的光鲜亮丽的工作，在进行服务时常常会遇到很多误解和委屈，另外就是社工的工资相对较低，根本无法支撑日常开支，比如该社区的社工主任每个月的工资只有三千左右，和深圳的生活水平完全不能匹配，这直接导致了社工队伍的流动率较大。因此，要完善“三社联动”机制，提高社区养老服务水平，则必须加快专业化社工队伍的培育，提高社工队伍的质量和数量，转变人们队伍社工的旧观念。

此外，虽然家政人员的专业化程度不如社工，但是这一群体的范围更为广泛。针对目前社工从业人员数量较少，推进社区养老可能面临人手不足的问题，可以尝试通过社工组织和社区与家政组织进行相关的合作，对家政人员进行专业的培训，提高专业素质，与社工共同合作进行社区养老的工作。政府在合作中对家政机构进行一定的补贴，而居民可以通过缴纳较低的费用甚至以免费的方式获得社区养老服务。社工和家政的携手互助可以为社区的长者提供专业且富有人情味的服务，让我国的居家养老服务更上一层楼。

3.吸纳居民为服务提供者，缩短服务回报时间周期

随着“三社联动”机制的推行和发展，各地在探索新模式的过程中，出现了“时间银行”的创新做法。通过“时间币”的计算方式，吸引越来越多的居民———未来社区养老服务享受者加入社区服务之中。我们希望将“时间银行”应用于社区养老服务，将有时间有能力有意愿的社区居民纳入到社区养老服务的提供者当中。由于“时间银行”本身的适用范围广泛，将其应用于社区养老，顺应“时间银行”的推行来推广，可以减少推广难度，同时转变了居民的角色，模糊服务享受者和提供者的绝对界限，缓解社工服务压力，提高居民对社区服务的认可度和信任度。

根据笔者对深圳市文华社区一位社工主任的访谈，该社区将小区居民发展为“社区义工”，在实际运行中发现，将居民纳为社区服务提供者，对于推行活动或者传递通知具有天然的优势，不仅可以将消息快速地传达给其他居民，而且轻松地获得社区长者的支持，为社区养老服务减轻阻力，大大提高了效率。

由于“时间银行”的推行时间并不是很长，对于志愿服务的回报还未能直接体现，可能会减弱居民的参与意愿，结合养老服务的特性，转换“时间币”的兑换形式，折算为社区服务的更低价格给家中老人亲属使用，提高回报效率，增强居民的参与意愿。

4.服务形式多样化，发挥居委的纽带作用

社区养老服务，囊括了社区服务站的服务提供，以及上门照料服务等。由于社区具体情况和老人具体需求不一，需要丰富社区养老服务的形式，借鉴其他成功经验，结合三社联动机制引入社区养老，提供多样化个性化的服务形式。同时，在低收费的前提下，明确不同养老服务的收费标准，由官方统一规定，避免乱收费、费用波动大、不合理的情况出现。

社区居委有多年的养老服务和社区管理经验，在社区中的公信力也比较高，因此，发挥居委的作用可以事半功倍。服务形式多样化涉及到多个主体，除了原本的社会组织、社工、居民、政府外，可能还将增加家政组织、社区服务站等，而对老人的服务从物质、生活层面也拓展到精神层面，这就需要主体之间的配合、沟通。在此过程中可以发挥居委的纽带作用，全面规划，促进主体交流、互动，共同完成对长者的社会福利和救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治、家庭服务、医疗卫生、残障康复、婚姻等领域的工作。这要求居委加快去行政化的步伐，明确服务的角色定位，协调好服务提供者之间、享受者之间、两者之间的关系，提供完善全面合理的社區养老服务。

三、借鉴日本经验，引入“介护保险”

中国的人口老龄化趋势逐年增长，加上“四二一”、“四二二”家庭结构的大量存在，使得家庭养老已经无法完全适应日益增长的养老需求。虽然我国现行的社会医疗保险制度保障覆盖率高，但是其保障水平依旧较低。在我国逐渐接近深度老龄化社会的情况下，实现“老有所养”需要更加全面的养老保障制度的建设。养老保障制度仅仅停留在养老金、医疗保险和住房保障层面是不够的，更重要的是能够为老人提供必要的护理服务，其中包括针对失能、半失能老人的长期护理服务。参考人口老龄化最为典型的国家———日本，其政府在1997年制定了《介护保险法》，并于2000年4月正式实施长期护理保险法案。这是一种独立型社会保障制度。由于日本经济和法律强制性的保障，日本的介护保险制度具有覆盖面广、保险水平高、公平、专业等众多优点。

（一）建立以居家养老为核心，社区养老和机构养老为补充的长期护理服务制度

由于受到儒家文化的熏陶，中国人更注重家庭，老年人养老也更希望在家中养老。而日本的介护保险的服务方式有机构养老介护服务、社区养老介护服务和居家养老介护服务。因此我国可建立以居家养老为核心的养老服务体系，为老年人提供方便、高效的护理服务。但是中国目前要全面建立长期护理保险制度还存在许多问题，一是中国处于“未富先老”状态，筹资能力有限；二是老龄化速度快，长期护理保险基金的流动性强，积累期限较短。因此，我国可以结合现行的“三社联动”制度和现有的养老模式，来建立具有中国特色的长期护理服务制度。一方面，要根据不同的护理服务需求的群体提供不同的护理服务，这样可以做到有效地利用资源，避免资源的滥用；另一方面，建立严格的组织机构。通过专业的社工，以及根据社区情况适当配备的医生护士，为社区长者提供居家护理服务。

（二）专业人才的培养和社工的配合是提供长期护理服务的关键

针对中国目前在一些社区医疗机构从业人员专业性缺乏的问题，应当集中对专业医疗人才进行培养，并为社区提供必要的高质量医疗配备队伍。同时，对于社区社工也应着重对其进行医疗护理方面知识的培养，协助介护人员进行一些专业性较弱的工作，在协助中学习和积累经验，同时解决介护人员人手不足和社工在护理方面能力提升的问题。另外，通过社区街道和居委的作用，可以充分挖掘社区的资源，通过发动社区居民本身，鼓励有从事医疗介护工作经验的从业者从事社区居家护理服务工作，让社区服务社区，同时可以解决资源和人手不足的问题。

（三）发展福利多元和注重与组织的协调是提供长期护理服务的保障

日本在实行介护保险之后，政府主要是政策的制定和指导，基层是责任主体，而真正地服务主体是多元化的，既包括政府主导的机构，也包括营利组织和非营利组织。这与三社联动中，“小政府，大社区”的理念是相吻合的。在发展长期护理服务的过程中，应当充分发挥政府划桨人的引导作用，鼓励非营利组织和中小企业进入养老服务中，给予他们一定得人力资源支持和税收优惠等政策激励，进而形成多元化的养老服务市场。同时也要鼓励社区自身和社会组织参与进来，实现社区、社工、社会组织、企业、政府多元主体共同参与，协同发展，通过养老服务的提升实现社区的和谐发展，建设新时代下的服务型社区。

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作者简介：吴碧华（1995—），广东外语外贸大学政治与公共管理学院行政管理专业，学生；赖倍恩（1995—），广东外语外贸大学政治与公共管理学院行政管理专业，学生；邓晓键（1996—），广东外语外贸大学政治与公共管理学院行政管理专业，学生；林影蕾（1996—），广东外语外贸大学政治与公共管理学院行政管理专业，学生；廖仪（1996—），广东外语外贸大学政治与公共管理学院行政管理专业，学生。

基金项目：2016年度广东省省级大学生创新创业训练计划项目“三社联动机制创新研究———以广东省为例”（项目编号：201611846026）。