网上审批服务的制约因素与路径优化

卢晓蕊

〔摘要〕 推进“互联网+政务服务”是深化“放管服”改革的关键环节。与中央和国务院的要求相比，一些地方政府开展网上审批服务还存在诸多问题，主要表现为观念更新、事项上网、流程优化、平台融合、信息共享等五个方面的跟不上。基于整体性治理理论视角，改进“互联网+政务服务”，必须将“整合共享”作为推进网上审批服务的重中之重，以“用户”为中心构建网上审批服务体系，“多主体合作”推进网上审批服务，切实提高网上审批服务的质量和实效，进而不断提高政府治理体系和治理能力现代化水平。

〔關键词〕 “互联网+政务服务”；网上审批；整体性治理

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）05-0089-04

推进“互联网+政务服务”是贯彻落实党中央、国务院决策部署，推进简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展的重要途径和关键环节，对推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。2016年9月，国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，对推动“互联网+政务服务”进行了顶层设计。随后中共中央办公厅、国务院办公厅又先后印发了《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》等一系列文件，积极推动了“互联网+政务服务”不断走向深化。笔者基于整体性治理理论的视角，以网上审批服务为切入点，对当前我国网上审批服务存在的主要问题进行了分析，并提出了相应的对策建议。

一、整体性治理理论对推进“互联网+政务服务”具有借鉴价值

整体性治理理论是英国学者佩里·希克斯（Perry Hicks）、帕却克·登力维（Patrick Dunleavy）等人在20世纪90年代提出的一种政府管理理论，其主要内容包括：第一，互动信息的搜寻和提供，掌握人民的需要和偏好；第二，以顾客为基础和以功能为基础的组织重建；第三，提供一站式服务，把分散的服务功能集中起来，解决重复的问题；第四，将不同行政系统的信息集中到统一的数据库；第五，灵活的政府决策过程，提高政府决策速度、灵活性和回应性；等等 〔1 〕。从整体性治理理论的相关论述中可以归纳出几个关键词，即“整合共享”“公民本位”“多主体治理”等，整体性治理理论对推进“互联网+政务服务”具有很好的借鉴价值。

首先，“整合共享”是整体性治理理论的核心观点。整体性治理理论的兴起，有两个很重要的背景：一是政府组织功能的裂解化和公共服务的碎片化；二是现代信息技术的快速发展，其核心观点是“着眼于政府内部机构和部门的整体性运作”“主张管理从分散走向集中，从部门走向整体，从破碎走向整合” 〔1 〕，以及提供一站式服务、整合不同行政系统的信息等主张，倡导的均是“整合共享”的思路。推进“互联网+政务服务”，就要整合共享网上资源，打破“信息孤岛”现象，进一步提高政府的治理效率。

其次，“公民本位”是整体性治理理论的基本假设。整体性治理理论主张“政府机构行为以民众最关注和担忧的问题为导向，而不是以有效的管理过程为导向” 〔2 〕，即政府治理应当以“公民”为中心，而不是以“政府”为中心，通过搜寻和提供互动的信息，从整体上满足公民的需要和偏好。推进“互联网+政务服务”，就是要以人民为中心，以人民满意作为政府治理的最终目标。

再次，“多主体治理”是整体性治理理论的应有之义。传统的公共服务供给，主要依赖政府单一主体来提供，整体性治理理论则提倡多主体参与，“注重发挥市场和社会力量的辅助功能，减轻政府公共服务支出负担，提高服务质量和效率” 〔2 〕。政府、市场、社会、公民等主体“多元共治”是治理理论区别于传统行政管理的一个关键所在。推进“互联网+政务服务”，必须注重多主体参与、多主体治理，唯此，才能不断提高政府治理体系和治理能力现代化水平。

二、我国网上审批服务存在的主要问题

从全国来看，不少地方和部门已经初步建立了互联网政务服务平台，积极开展网上办公，取得了明显成效。比较具有代表性的有浙江省“最多跑一次”、江苏省“不见面审批”、广东省佛山市“一门式一网式”等服务。但总体上看，地区间、部门间发展不均衡，企业和群众“少跑腿、好办事、不添堵”的愿景目标尚未完全实现，网上审批服务还存在不少亟待解决的问题，主要体现在以下五个方面的跟不上：

（一）观念更新跟不上

一些审批部门及工作人员对“互联网+”引领的审批服务新变革，以及对推进网上审批服务的重要性、规律和途径等认识不足，在思想观念上存在种种不适应和偏差。一是依赖传统的纸质审批方式。部分工作人员尤其是年龄偏大的人员，认为网上的东西看不见、摸不着、不可靠，习惯用传统的纸质审批方式开展工作。还有部分工作人员，因为网上审批意味着权力的约束和自身灰色利益的减损，在思想上自觉不自觉地抵制网上审批。二是重建设轻服务。一些部门和地方在推进网上审批服务过程中，为上网而上网，片面地推进网站建设、客户端建设，开发多种网上服务渠道，但却在服务内容和水平上下功夫不够，突出了手段，忽视了目的，导致网上审批服务的可用性不强，企业和群众网上办事的效果也因此不佳。三是政府唱“独角戏”。一些部门和地方，虽然也注重在提高网上服务质量和水平上下功夫，但缺乏“开门搞改革”的政民互动意识，以及政企合作取长补短的双赢意识，对市场机制、社会力量运用不足，有政府自弹自唱之嫌，也常有力不从心之感。

（二）事项上网跟不上

一是网上办事大厅建设参差不齐。考察各省政务服务门户网站可以发现，目前不同省份的网上办事大厅在省市县乡统筹程度、可办理事项的数量、网上办理的深度、网上办事的便捷性等方面存在明显差异。二是网上办事覆盖面狭窄。很多地区改革的推动者采用的路径是“好上先上”“先运转起来再完善”，而不少业务部门则是“能少上就少上”“能不上就不上”，结果造成了网上办事“提供的服务不需要，需要的服务找不到”“主动上网的事项少，被动上网的事项多”，网上可以办理的审批服务事项距企业和群众的需求还有一定差距。三是网上事项缺乏统一标准。一方面，各地区对哪些事项应该上网、哪些事项不该上网缺乏统一的标准。实践中，即使有了一些共识，知道应该上网的事项主要是依申请办理的行政权力事项和公共服务事项，但具体到操作层面，则又见仁见智。尤其是公共服务事项，由于缺乏理论和政策上的明确界定，各地差异特别大。另一方面，网上办事的流程和规范不统一。笔者通过对不同地区同一事项的办事指南进行分析发现，办事指南规定的事项名称、子项划分、前置条件、材料及形式、流程等均存在一定的差异。此外，办事指南精细化、标准化不够，准确性、时效性和实用性不强的问题也比较普遍。

（三）流程再造跟不上

一是办事流程不够优化。办事人员面对许多事项，需要在各个部门间来回跑多趟，在各个环节之间重复提交办事材料，“一长四多”（办理时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多）的问题在各部门、各地区都不同程度地存在，有的还很突出。二是网上办事流程照搬线下。在网上办理的事项，其办理流程大多照搬线下流程，线下有几个环节，线上就有几个环节，没有按照互联网的办事规律和优势重新对流程进行简化和优化。三是線上线下流程重复。国家层面统一开发了网上审批系统，实行网上办理，有的部门仍要求行政相对人另行提供纸质申请，在线上和线下走两遍审批程序，办事反而更加不便，有悖于实行网上办理的初衷。

（四）平台融合跟不上

一是各自为政重复建设。网上审批服务缺乏一个纵横联通的一体化互联网政务服务平台，大部分分散在各部门、各地区或上级统一建设或自行开发建设的平台和系统中，这些平台和系统基本上都是从解决部门、系统、地区业务需求出发考虑网上审批服务的供给，呈现出“分散管理、分散规划、分散投资、分散建设、分散应用”的无序推进模式，结果是各自为政，重复建设，浪费严重。二是服务渠道不集成。在网上审批服务方面，不少部门通过政府网站、业务系统、移动APP、自动终端、热线电话等多重服务渠道提供服务。但这些服务渠道基本上都是各部门按照条线思维，从“部门”的视角出发进行建设的，服务渠道之间普遍没有相互衔接和协同联动，即使在一个部门内部，通过其中一个渠道提交的办事申请，也往往不能与其他渠道互联互通，导致网上服务呈现碎片化状态，资源缺乏有机整合，企业和群众办事的便捷度不够。三是线上线下融合不足。一些实体政务大厅和网上政务大厅两个平台相互割裂，办理的事项、流程、标准等各不相同，不能做到线上线下无缝衔接。如一些部门在网上办事平台上提供了办事指南和表格下载，但由于更新不及时，在网上下载的表格，到了实体政务大厅不能用，需要重新填写，反而增加了办事人员的时间成本，影响了群众的满意度。

（五）信息共享跟不上

一是系统封闭运行。各部门各自运用本系统开发建设的业务系统，其中不少系统属于国家层面统一建设的业务系统，业务系统之间相互封闭，技术标准不统一，难以实现后台互认和业务协同，造成信息相互割裂，数据不能共享，产生了一个个“信息孤岛”。二是共享机制欠缺。在制度层面，由于各部门审批服务信息的采集、公开制度不健全，信息共享和业务协同机制欠缺，导致各部门只根据自身的需要和方便，有选择性地公开和共享信息。三是大数据应用滞后。在技术层面，为破解“信息壁垒”问题，不少省份通过建设政务服务大数据库、电子证照库、统一身份认证体系等方式推进政府服务信息互通共享，但总体上还比较滞后，“信息壁垒”问题依然突出，成为制约行政效率和公共服务水平提升的重要障碍。

三、我国网上审批服务的优化路径

（一）将“整合共享”作为推进网上审批服务的重中之重

当前，我国网上审批服务存在的最大问题是“碎片化”现象严重，审批服务的运行平台、网上办事大厅、数据信息、服务渠道等，均处于分散化状态。整体性治理理论所要解决的问题，以及所依赖的技术，与当前我国网上审批服务所面临的状况十分契合，因此可以将“整合共享”作为优化网上审批服务的首要选择和关键举措，具体应从以下几方面做起：

一是将“分散平台”整合为“统一平台”。按照《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》的要求，在不少地区实现省级统筹的基础上，加快实现全国统筹。强化标准规范，推进服务事项、办事流程、数据交换等方面的标准化建设，推进集职权事项管理、行政审批、便民服务、效能监察、数据共享、信息公开、政民互动等功能为一体的互联网政务服务平台建设。各地区将省级政府门户网站作为主要的平台入口，整合各部门服务资源，联通各部门业务系统，构建横向到行政部门、纵向到乡镇（街道）的规范统一的省级网上办事大厅，面向社会提供一站式办事服务。同时，打通网上办事大厅、微博微信、手机客户端、实体服务大厅、电话热线等不同服务渠道之间的联系，使多种服务渠道在同一后台运行，为大众提供集成化服务。

二是打破“信息壁垒”，推进服务信息互通共享。构建全国统一的数据共享交换平台体系，充分利用已有的设施资源，盘活各个部门的信息数据库资源，推动平台资源有效整合和多方利用。尤其是要尽快建成人口、法人、空间地理、社会信用等基础信息库，建设电子证照库和统一身份认证体系。梳理编制政务服务信息共享目录，建立健全职能部门间的信息共享和业务协同机制，推进政务信息资源跨地区、跨层级、跨部门互认共享。

三是推进线上线下两个平台融合发展。实体大厅是办事服务的窗口，互联网平台是网上审批的基础，两个平台互为补充，缺一不可。“只强调网上办事服务大厅的建设，忽视实体服务的完善，是对‘互联网+政务服务片面的认知；而忽视线上服务建设，只强调实体大厅建设，更是不合时宜的倒退” 〔3 〕。要着力提升实体大厅的服务能力，推动审批服务事项全部进驻实体服务大厅，实行集中办理，一窗通办，一站办结。同时，积极推动实体服务大厅向网上延伸，统筹网上和实体两个平台的服务资源、服务标准，做到无缝衔接，最终实现“多渠道受理、一平台办理、多渠道反馈”。

（二）以“用户”为中心构建网上审批服务体系

推进网上审批服务，其根本目的是最大程度地便民利企，而不仅是方便政府甚至是部门的管理。是从“用户”的视角出发，还是从“部门”的视角出发来构建网上审批服务体系，其效果大不相同。当前，我国网上审批服务中存在的服务碎片化、“信息孤岛”、企业和群众“办事繁、办事难”等问题，一个重要原因就是缺少“用户”思维，仅从“部门”视角出发来考虑问题、构建流程、提供服务。因此，政府在推进网上审批服务中，应从“部门”视角转变为“用户”视角，以“用户”为中心构建网上审批服务，最大程度地便民利企。

首先，政府应从用户需求出发，基于企业和群众所办事项，跨越部门边界，按照“事项”逻辑，而不是按照“部门名称”开发建设在线审批服务平台。基于“事项”构建在线审批服务体系，可以分为企业用户和群众用户两个类别，按照企业和个人“生命周期”（即企业从设立变更到破产注销，个人从生到死）的逻辑來构建在线服务模块，对审批服务事项统一编码、统一管理、分类提供，相关部门在统一的后台开展业务协同工作。其次，对于企业，要着力推进注册登记、项目投资和创业创新等重点领域事项上网；对于群众，要优先推动和生活密切相关的事项上网，统筹各类办事渠道，实现用户在哪里，服务就在哪里。

如果将“用户”思维再提升一个层次的话，需要从以下两方面努力：一是进一步细化公众需求。尽可能多地开发“开公司”“开餐馆”“房屋交易”等更加具体的在线服务模块。如上海市网上政务大厅，在“大众创业”模块下，开发出“开餐馆”“开药店”“开旅馆”“开娱乐场所”等次级模块，在次级模块如“开餐馆”下，将涉及的所有审批服务事项如“名称预核准”“营业执照”“公共场所卫生许可证”“餐饮服务许可证”等事项集中在一起，极大地方便了群众办事。二是变被动提供服务为主动精准推送，如广东省着力建设企业专属网页和市民个人专属网页，政府通过信息手段提醒企业和个人，有什么事项需要办、何时办，主动推送“一网揽尽”的服务，其中市民个人专属网页涵盖生老病死全部过程、衣食住行所有环节 〔4 〕。

（三）“多主体合作”推进网上审批服务

一些政府部门由于受思想观念、体制机制、机构编制、技术能力、经费等所限，在利用互联网、云计算、大数据等现代信息技术开发和提供公共服务方面，还存在许多不尽如人意之处。与之相比，一些企业在运用现代信息技术提供精准服务方面，已经形成了成熟的平台、稳定的客户群并有丰富的经验，且已经开始向政务服务领域延伸。如截至2016年6月，“支付宝+政务”覆盖了31个省级单位的347个城市，提供了7大类56项服务，包括社保、交通、警务、民政等多种类型 〔5 〕。

政府部门应当顺应发展趋势，转变思维方式，从政府“唱独角戏”转为充分借助企业、市场、社会的力量，合作推进“互联网+政务服务”。如政府可以充分运用互联网企业在技术、用户体验、开放共享等方面的比较优势，运用市场机制，将硬件部分建设交由企业进行开发和建设。如浙江省在推进政务服务网建设中，利用阿里巴巴集团的阿里云技术，将政务服务网设置在阿里云平台上，没有自建机房，没有买一台网络设备，大大减少了投入，却享受到了顶级的云端政务服务，就是一个很好的例子。再如，在保障信息安全的前提下，可以逐步将政府数据开放给社会，借助企业运用大数据汇集、分析、感知用户需求方面的优势，帮助政府开发应用，这样既能提高在线审批服务的公众知晓率、使用率和用户体验，又能节约行政成本。当然，政府与社会力量合作的方式有很多，关键是政府要具有多主体合作的理念，善于运用市场化工具，吸引尽可能多的企业和公民参与到网上审批服务的供给中，加快推进网上审批服务的进程，切实提高网上审批服务的质量和实效，进而不断提高政府治理体系和治理能力现代化水平。

〔参 考 文 献〕

〔1〕竺乾威.从新公共管理到整体性治理〔J〕.中国行政管理，2008（10）：52-58.

〔2〕寇 丹.整体性治理：政府治理的新趋向〔J〕.东北工业大学学报（社会科学版），2012（3）：230-233.

〔3〕霍小军，袁 飚.“互联网+政务服务”对地方政府治理的影响分析与实践研究〔J〕.电子政务，2016（10）：2-9.

〔4〕徐少华.建设网上办事大厅 推动政府职能转变〔J〕.南方经济，2014（10）：114-118.

〔5〕郑跃平.深化与第三方平台合作，改善移动政务服务水平〔J〕.电子政务，2016（8）：21-22.

责任编辑 李 雯