高校大部制机构改革探析

诸常初

摘 要：近年以来，高等学校在办学规模、办学方向、适应社会主义市场经济等方面取得了长足的发展。随着高校合并与扩张，高校原有传统科层制结构弊端日益显现，去科层化和职能综合化成为高校机构改革的方向。简要分析我国高校机构设置现状，试将政府大部制改革理念引入到高校机构改革实践中，探索高校机构改革的可行路径。

关键词：高校；大部制；机构改革

中图分类号：G649.21 文献标识码：A 文章编号：2095-7394（2018）01-0100-04

一、问题的提出

“大部制”改革这是我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措，它可以化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，有助于减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能。与政府机构一直在努力精简不同，机构庞大并日益臃肿已经成为我国高校的通病。高校机构政府化、高校组织科层化的趋向愈加明显，庞大的行政管理队伍带来很多问题，首先，巨大的行政开支挤压了有限的教育经费；其次，重叠机构带来了效率低下等问题；最后，现代大学作为一个功能日益综合的学术机构，需要平衡学术权力与行政权力，实行学术本位的管理。然而，目前很多高校都存在政治权力和行政权力独大的情况：教育和学术问题的决策，各项资源的配置，基本上通过校长办公会进行；学校常设的学术委员会、学位委员会、职称职务评聘委员会，很少能在教育与学术决策中发挥作用。

二、我国高校机构设置现状

（一）大学膨胀凸现了传统科层制的弊端

高校植根于社会，它的管理体制是社会管理体制的一部分，同时，它又受“高校”这一概念的限定。因此，它既具有社会管理体制的基本特征，又属于部门管理或者行业管理，具有教育工作的特点。科层制组织模式和管理体系，是我国现阶段高等教育管理的基本组织形式。随着高校规模的扩大，科层分工愈加精细，管理愈加復杂，高校传统的科层制管理模式受到前所未有的挑战，并暴露出了一系列的弊端，人们对其质疑声不断。首先，社会功能的增多和职权范围的扩大使高校科层机构越来越臃肿，这样庞大的管理结构会带来了两方面的问题：一是层级增加使处于金字塔上层的领导难以了解实际情况，使高层决策的主观性和盲目性更加明显；二是庞大的机构增加了高校管理成本，降低了工作效率，产生严重的浪费，并容易滋生腐败。其次，科层制机构诉诸集权控制，金字塔上层掌握着决策权和大量资源的调配权，处于金字塔底层的基层组织和工作人员只能被动地服从和执行，降低了他们服务的适应性、灵活性、创造性。再次，就高校的管理体制而言，在管理中除了基础的行政管理外，还存在学科发展，学术管理等更高层的管理要求，它们是高校区别于其他企事业单位最明显的管理特征。科层制难以适应学术管理的要求，它提倡的非人格化与学校管理中的“以人为本”的原则是相冲突的；它的完全依靠技术，高度统一的管理原则和学术交流自由开放的原则不一致；它的高度集权的原则和学校中充分发挥学院主体性作用的原则不一致，等等。[1]因此，传统科层制在当今高校继续实行必将阻碍高校学术性的发挥。

在国外，大多数高校作为一个学术机构存在，往往不受政府行政机构逻辑影响，但在我国，高校受多方面因素影响，从大学领导人遴选和任命方式、学校与政府的关系、学校内部治理结构、学校与社会的关系等各方面来看，我国高校已成为政府的附庸机构。“行政化”成为多年来中国大学运行中的痼疾，高校普遍存在副职过多导致党政功能的重叠、领导分工的极度细化，出现“校长干处长的活，处长干科长的活”的局面。使本应属于学术性质的教育机构，成为官场气氛浓郁的行政部门，“行政化”甚至有进一步“衙门化”的趋向。[2]

另外，随着高校机构的膨胀，人们往往寄希望于设计出更加具体的科层制规则，以期涵盖高校组织的所有情况。因为一方面，科层组织的专门化的确有利于高校组织更有效地对环境变化做出反应，也有利于更好地发挥个人才能；但另外一方面，科层组织按照一成不变的规则去办事，管理者会逐渐把遵守规则看作是目的本身，这就是默顿所指出的“目标置换”，而过分遵从规则和“目标置换”常常是低效率的来源。[1]美国著名社会学家罗伯特·金·默顿和彼得·布劳（Peter Blau）称这种现象为“科层制的反功能性”。

（二）大学合并、扩张所带来大学组织运行方式或机制的改变

上世纪90年代以来，随着我国高等教育管理体制改革的推行，高等教育空前发展。通过大学合并和扩张，国内许多高校在校生规模在短短几年内成倍增长，如今万人大学乃至三四万在校生规模的学校都司空见惯。由此而来，虽然教育资源得到了充分开发，办学效益和教育质量也有所提高，但是高等教育大发展和高校组织运行方式以及管理机制转变滞后的矛盾也愈加突出。

随着高校规模的急剧膨胀，高校职能也在不断增加，这必然导致高校内部机构设置也日益复杂。各所高校被迫在原有机构的基础上不断派生出新的部门，来处理新的不断增加的日常事务。各个新兴部门的诞生往往缺乏系统规划，普遍只是为了应付新增事务而被动成立，所以这就容易导致机构重叠、职能交叉；而原有部门也由于办学规模的扩大而不断膨胀，最终导致高校机构臃肿，运行起来难以灵活多变，内耗急剧增大。因此，原本高校所沿用的适合中小型组织的直线-职能制管理模式已经难以适应当今高校的发展趋势，我们有必要将大型组织的事业部制结构、矩阵式结构等组织结构模式引入高校。

（三）政府大部制改革理论与理念所带来的管理思维方式的变化

武汉大学前校长刘经南认为，大学行政机构改革可以参照“大部制”的“精简高效”原则，大幅精简管理部门数量。武汉大学已尝试实施本科生综合管理方式，成立本科生院，从招生、学籍管理、教学管理、思想政治教育、学位工作到就业指导，都纳入到这个综合部门下统筹考虑。同时，对科研管理、后勤管理和安全管理也将进行大刀阔斧的改革。同样，熊丙奇教授认为，以“大部制”改革为契机，推动以行政管理改革为核心的高等教育体制改革，是破解当前高校行政化弊端的必然选择，而且，要解决问题就要从根本上入手。

精简高校的领导人数和管理机构。高等学校可参照省级领导干部配置“一正二副”的经验，将领导班子人数控制在6～7人的规模，为避免权利过于集中在个人手中，除了减少领导班子人数外，还需要改变高校的治理结构，成立学校理事会，对学校战略发展进行决策。[3]因此，刘经南提出：“其实，高校同样需要进行‘大部制改革，压缩管理部门数量，减少管理成本，真正建立以学术为核心的内部管理体制。”[4]

三、高校机构改革的途径

高校机构改革是一项复杂而艰巨的系统工程，自从1985《中共中央关于教育体制改革的决定》印发到现在，改革从来没有间断过。各所高校为了调动教职员工工作积极性，增强学校内部活力，采用不同方式进行“劳动、人事、分配制度”改革。借鉴政府机构“大部制”改革的新思路，高校新一轮机构改革蓄势待发。大部制的目的不仅仅在于合并、精简多少部门，裁减多少人员，更在于“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”。为了实现这一目标，我们必须深刻解放思想，其根本途径为以下四点。

（一）提高认识，转变观念，充分认识改革的紧迫性

改变陈旧观念是改革的起点也是关键，我们要认识到高校机构改革是一场革命，是高校健康高速发展的需要，它关系到高校能否很好的执行党和国家的教育政策、方针，能否很好的完成既定教学科研任务。因此，我们需要做好以下四方面工作：首先，需要改变“小而全”的观念，从学校全局出发用“大部制”理念解决高校机构臃肿，人浮于事的问题，真正做到精兵简政；其次，改变领导干部“只能升，不能降”的陈旧观念，从根本入手，为机构消肿；再次，增强服务意识，围绕学校中心工作和现代社会发展需要，树立行政为教学、科研服务，为全校师生服务的观念；最后，还应提倡党政领导交叉任职、合署办公。

关于对改革紧迫性的认识，本研究经过问卷调查，我们发现高校教工对其认识存在较大分歧，安于现状的思想广泛存在。分析更深层次的原因，我们认为，首先是经历了20多年的教育体制改革无法彻底改变现状，使高校员工产生厌倦和畏难情绪；其次是害怕机构改革会触及个人或小集体的利益，削减他们的权力范围，使高校员工产生了不同程度的抵触情绪，其中，以学校和学院的行政人员尤为强烈。

但是国外先进大学的管理经验和我国高等教育曲折发展的教训告诉我们，精简党政管理机构仍是当前高校机构改革的重点。改革不但势在必行而且迫在眉睫。首先，庞大的管理队伍侵占了高校有限的资源，高校依靠国家财政拨款，然而高校人头费的增长速度远远超过国家拨款的增长速度，高校为了保持职工待遇，不得不挤占其他行政开支，削减了对教学科研的投入；其次，行政队伍过于庞大，相应的就压缩了教学科研的一线人员的编制数，难以保证教学科研的投入和建设，最终导致高校产品——毕业生的质量下降，产生恶性循环，进而阻碍了高校的健康发展。由此可见，精简机构与高校的生存和发展息息相关，我们必须克服等待观望的消极情绪，尽早将其付诸实施。

（二）转变行政机构职能，提高管理水平

机构改革的关键是转变职能，改革若拘泥于形式，而不切实改变内容转变职能，把高校各个行政部门当作积木摆来摆去，无论如何拆并都构建不出适应社会变化和学校发展需要的有活力的办事机构。大部制理念下的高校机构改革目的不是强化行政权力而是使其弱化，这与政府部门实施大部制改革加强宏观调控有所不同，高校行政部门不能办成政府衙门，不能借改革强化自身行政权力。高校行政机构应该以目标管理和宏观管理为主，以计划与指导、调控与监督、咨询与服务为其主要职能，处理好目标管理与过程管理、宏观管理与微观管理的职能关系，从而形成管而不死、放而不乱的机制。[5]我们需要对高校行政机构职能进行再思考和重新定位，通过减事放权、引入社会化机制、加强学术机构职能等手段进行原有机构的分解和重新整合，扭转高校“行政化”的趋势。

通过本次改革应引导高校机构由传统计划经济体制下行政管制模式向市场经济时代公共服务的模式转变。弱化行政部门的领导职能，从拿着橡皮圖章的关卡表现自己权威的“权力机关”，转变为为基层服务的“办事机构”，从高高在上的大机关转变为“小机关、大服务”。[6]使以人为本，尊重学术权力，提高服务意识的高校行政机构改革理念得到真正实施。

转变职能另一目的在于改变以往高校行政部门事无巨细大包大揽的局面，使精简机构压缩冗员成为可能。如果职能无法改变，一味强调精简机构压缩人员，必将导致整个高校行政系统的不稳定，机构聘人员激增迟早必将发生。以往机构改革“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的根本原因就在于无法真正转变职能。

（三）合理确定管理幅度与管理层次，实行扁平化管理

目前高校内部组织形式一般为三个层次，即校级领导——处级领导——执行科室，执行校——处——科三级管理。近几年，高等教育飞速发展，高校管理模式改革相对滞后，各高校行政部门只能通过不断扩充人员，增设部门，或者增加职级来被动缓解管理压力。这不可避免造成了内耗激增、机构臃肿，审批层次增加、办事效率低下，职能交叉、多头管理，使上层领导难以了解基层情况，造成决策的主观性和盲目性。另外，由于处级管理部门设置增加，使每个校级领导直接分管的部门增多，导致其管理幅度偏大，以至部分校级领导深陷于事务性工作之中。因此，高校机构改革首先必须精简机构，确定合理的管理幅度和层次。

高校机构改革可借鉴当前正在推行的政府大部制改革，通过合并业务相近，职能交叉的部门，撤销原有的处、科建制，成立教学科研管理、学生管理、后勤服务等若干大办公室，实行扁平化管理。各个大办公室与校部领导直接对口，成为各系统的办事机构。从而减少管理层次，使上层领导的意图和指令得到更好的贯彻，下情上达也更加及时准确，有利于提高工作质量和水平；另外，改变部门间的职能交叉，为大办公室内的分工协作，减少推诿扯皮的发生，实现精简、统一、高效的管理目标。

（四）多渠道安置，实现人员分流

实行机构改革、精简机构，必将涉及到压缩人员编制，如何安置富余人员，实现人员分流，是机构改革的一大难题，关系着部门的稳定和人心的向背，从而影响着改革成败。在当今社会以人为本的大主题下，做好人员分流工作，我们必须围绕以下四个内容：首先，要提高认识，改变能进不能出的陈旧观念，破除本位主义、个人主义和“官本位”思想，提高干部对改革的承受力，摆脱“怕丢位子、怕没面子、怕没路子”的阴影，增强大局意思，由被动接受改革转变到主动要求改革。其次，要尊重人才。各用人部门必须充分认识到分流人员是进行机构改革的需要，是一次高校优化行政结构的机会，在不让人才流失的前提下，充分利用好现有人才资源；而对于分流人员本身，我们也需要做好其思想工作，使其转变思想，树立正确的人生观和事业观，使其能在新岗位上继续为学校做出贡献。第三，要措施到位。制定相关政策和管理办法，推出相应的教师和后勤岗位，引导人员分流，并保证其基本生活待遇，鼓励其创业与再就业。第四，还要加强领导。各级领导要重视人员分流安置工作，不但要亲自抓而且要派专人负责与管理，以保证该项工作顺利开展。以上人员的分流适用于解决当前机构改革带来的人员安置压力。就长远规划来看，我们认为应对高校行政人员聘任关系进行改革，引入西方政府雇员制的操作理念，打破终身制，引入市场观念和竞争观念，建立良好的社会保障体制，使高校行政人员以更平和的心态来对待转岗与再就业。

参考文献：

[1] 叶聚丰，沈勤. 科层制和高校体制改革[J]. 上海工程技术大学教育研究，2008（1）：1-4.

[2] 曹红涛，田豆豆，孔祥武，等.大学如何回归“学术本位”[N].人民日報，2008-04-18（11）.

[3] 刘增辉.高校同样需要进行精简高效的“大部制”改革[EB/OL].http：//www.edu.cn/li_lun_yj_1652/20080702/t2008

0702_306327.shtml，2008-07-02.

[4] 田豆豆.武汉大学试水“政学分权”[N].人民日报，2008-04-17（011）.

[5] 胡宗英.关于深化高校机构改革的思考[J]. 航海教育研究，1998（4）：82-84.

[6] 徐丹.浅谈高校内部管理机构的改革[J].出版与印刷，1993（2）：25-27.

责任编辑 晓 潭