“为官不为”的成因及治理

许文

〔摘要〕 “为官不为”现象不仅弱化了干群关系、动摇了执政基础，而且恶化了政治生态，影响了党和政府在人民群众中的形象。“为官不为”主要表现为：安于现状不愿为，怕冒风险不敢为，工作拖拉慢作为，能力不足不会为等。“官本位”思想严重、服务意识不强、理想信念缺失、干事创业缺乏动力、问责机制不完善、权责界定模糊不清、干部管理体制存在缺陷是“为官不为”现象产生的主要原因。为此，相关部门必须加强学习教育，坚定领导干部的理想信念；明确权责界限，强化责任体系；完善监督体系，加大对不作为的惩处力度；树立干事导向，建立健全干部考核评价机制。

〔关键词〕 “为官不为”；全面从严治党；党的建设；干群关系；理想信念

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）01-0093-04

党的十八大以来，中央先后出台了八项规定、六项禁令等一系列反腐倡廉举措，对加强党员领导干部作风建设提出了具体的要求，党群干群关系也因此得到了很大改善。但我们也应清醒地看到，一些领导干部在工作中仍然存在着推诿扯皮、不敢担当、不愿作为、慢作为等问题。“为官不为”虽然在整个干部队伍中属于个别现象，但是已经严重损害了党和政府的形象，成为党风廉政建设过程中亟待解决的突出问题。为此，相关部门必须高度重视，认真分析“为官不为”现象存在的原因，并下大力气加以解决。

一、“为官不为”现象的表现形式

目前，有些领导干部虽然掌握着权力，但却不愿履行工作职责，或者不及时、有效、准确地履行工作职责，结果出现工作延误、效率低下等问题；有些领导干部对全面从严治党的要求认识不到位、理解不深刻，既不能主动适应管党治党从“宽松软”走向“严紧实”的新常态，又不愿意主动转变自己的工作作风，进而出现了不敢为或不想为的现象；有些领导干部在面对新形势、新要求、新任务时，不知道怎么干、怎么为。笔者通过调研发现，在全面从严治党背景下，“为官不为”现象出现了以下一些新的表现形式，必须引起我们的高度重视。

（一）安于现状不愿为

近年来，我们党开展了一系列以反对“四风”为主要内容的党内集中教育活动，各级领导干部的作风有了明显好转，但“四风”问题在部分领导干部身上仍然不同程度地存在着，更有一些领导干部因整治“四风”而感到“为官不易”，甚至索性“为官不为”，信奉“只要不出事，宁愿不做事”，“不做事没事、做事会出事”的原则。党的十八大以后，党中央高度重视全面从严治党工作，强调要严明政治纪律和政治规矩，始终把纪律和规矩挺在前面，以使权力回归它的本质。在这种新形势下，个别领导干部在其位不谋其政，安于现状，服务意识不强，只图享受，不讲奉献，得过且过，做事没有明确的目标，失去了干事创业的动力。

（二）怕冒风险不敢为

首先，有些领导干部因害怕工作失误、冒风险，而产生了胆小怕事、畏首畏尾、患得患失等思想，认为“做事越多，出事越多”，把“不出事”作为工作的原则，一心只想做“太平官”，能不做的事尽量不做，有风险的事坚决不做，存在畏难情绪，怕问责追责，不敢承担工作重任。其次，有些领导干部在工作中顾虑过多，是非面前不开口、遇到矛盾绕着走，拉不下面子、害怕得罪人、担心引火烧身，对不正之风采取迁就和宽容的态度，该监管的不监管，该处置的不处置，该作为的不作为。再次，有些领导干部不愿意在公众和媒体的监督下实行政务公开，担心因做不好工作而被推到舆论的风口浪尖，于是对一些棘手的问题退避三舍，能推脱的就推脱，甚至不理不问、消极对待。

（三）工作拖拉慢作为

首先，有些领导干部办事拖拉，缺乏工作的积极性和主动性，对上级部门下达的各项工作任务不能按时完成，尤其是对于自己不利的事情能拖就拖，对于群众反映强烈、急需解决的问题不能迅速处理，甚至把慢作为当成自己谋取个人利益的重要手段。其次，有些领导干部工作拖拖拉拉、慢慢吞吞，议而不决、决而不行，办事不分轻重缓急、含糊其词、推诿扯皮，能对付一天是一天，工作效率低下。

（四）能力不足不会为

新时代，领导干部不仅要时刻关注社会的发展变化和需求，而且要在工作中不断地学习和探索，以适应时代发展的要求。然而，个别领导干部综合能力不强，不适应新常态，在工作中面对新问题、新任务时不敢担当。另外，有些领导干部不学习、不钻研，跟不上新形势、不熟悉新任务，老的办法无法解决新的问题，新的辦法又想不出，工作思路不宽，开展工作不得要领，有的甚至束手无策、无所适从，在遇到棘手问题时无从下手。

二、“为官不为”现象产生的原因

在全面从严治党的大背景下，“为官不为”这一政治顽疾原形毕露。习近平总书记曾经强调指出：“我们做人一世，为官一任，要有肝胆，要有担当精神，应该对‘为官不为感到羞耻，应该予以严肃批评。” 〔1 〕“为官不为”问题犹如官场慢性病由来已久，而其形成与存在的原因有很多，概括起来主要有以下几个方面：

（一）“官本位”思想严重，服务意识不强

笔者通过深入调研后发现，一些领导干部宗旨意识淡化，没有牢固树立群众观念，忘记了全心全意为人民服务是党的根本宗旨，习惯“当官做老爷”，以“父母官”自居，乐于听汇报、发指示，不了解实际，不深入群众，沉浸在陈旧的思维模式之中，习惯唯我独尊，凭经验做事，很少深入群众了解他们的实际需求，对于基层工作中存在的问题也了解甚少，缺乏主动作为的热情，久而久之，形成了一种“不作为”的习惯 〔2 〕。

（二）理想信念缺失，精神上“缺钙”

改革开放40年来，我国经济社会发展取得了巨大的成就，国家综合实力也有了显著的提高。然而，一些领导干部在面对封建思想残余和西方个人主义、自由主义思潮和错误价值观的挑战时，理想信念缺失，宗旨意识淡薄，非马克思主义思想倾向比较严重。首先，一些领导干部把追逐物质利益作为自己人生的理想，唯利是图、道德沦丧、弄虚作假，忘记了自己入党的初心。其次，部分领导干部没有高尚的品格、坚定的志向和远大的理想，工作没有干劲，缺乏事业心，认为只要不犯错就是“干好工作了”，对组织交给的任务敷衍了事，辜负了党和人民的期望。再次，个别领导干部私心和贪欲膨胀，贪污腐化，在物质利益的诱惑和腐蚀下，丧失了崇高的理想信念，精神支柱倒塌，成为党和人民的败类，教训沉重，令党和人民痛心。以上种种现象都是领导干部理想信念缺失的表现，也是出现“为官不为”问题的一个很重要的原因。

（三）权力被规范，干事创业缺乏动力

首先，在全面从严治党的新常态下，权力被关进制度的笼子，对领导干部的管理越来越严，使得个别领导干部逐渐感受到“为官不易”，无法适应新常态。其次，权力被规范后，一些领导干部存在多做多错、少做少错的思想。随着党的作风建设的不断推进，领导干部的权力和待遇等都受到了严格的规范，而个别领导干部难以适应新形势、新要求，在缺少隐形利益的环境中，慢慢失去了作为的动力 〔3 〕。再次，在全面从严治党的新常态下，一些领导干部的思想认识出现偏差，把“干事”当作“出事”的缘由，认为不干事就不出事，当一天和尚撞一天钟，得过且过，缺乏干事创业的积极性。笔者认为，这些领导干部“思”的不是大局，而是个人，“想”的不是发展，而是私欲，殊不知“在其位而不谋其政”就是最大的失职。

（四）问责机制不完善，挫伤工作积极性

相关部门针对“为官不为”等问题，必须要有一套有效的问责、追责制度，但目前，我国相关部门制定的问责和考核制度还不完善，且各地制定的行政机关及其工作人员问责办法，主要侧重于“显性”的有错问责，没有针对“不作为”这种隐形顽疾进行问责。首先，有些领导干部只顾眼前、忽视长远，只要自己的不作为没有造成短期内可以看到的后果，就无视组织的问责制度，导致“为官不为”现象的蔓延。其次，对相关部门及其领导成员失职渎职行为实施责任追究的规定不明确，问责标准不统一，有“情绪化”“随意化”等倾向，如对被媒体曝光、群众热议、领导批示的问责就往往比较严厉。有的主管部门在问责中还存在着畸轻畸重、“看人下菜”等问题。再次，有关部门在执行“党政机关及其工作人员问责办法”的过程中，问责主体不够明确，无法有效治理“为官不为”现象。

（五）权责界定模糊不清，管理体制存在缺陷

首先，一些单位岗位职责划分不清，存在职权交叉、责任模糊等问题，如没有制定权力清单、职责清单等，使得个别领导干部出现了推诿、扯皮等问题。其次，我国现有的选任、考核、淘汰等干部管理体制机制存在缺陷和短板，成为一些领导干部“为官不为”问题存在的根本原因。具体而言，一是没有树立正确的选人用人导向。有些单位在选拔任用领导干部时，在一定程度上存在着重考试、看学历、拼选票等问题，使得一些会考试、有关系、会演讲的参选者可以轻而易举地得到提拔，而那些默默无闻、踏实干事的参选者常常难以得到重用，从而影响了他们工作的积极性和主动性。二是考核激励机制不健全。有些单位对领导干部的考核流于形式，干多干少、干好干坏一个样，导致考核结果没有实质意义。实践证明，考核机制如果没有约束力，指标设置过于宽泛，考核结果运用没有落到实处，就无法达到激励鞭策的目的 〔4 〕。三是退出、动态考评机制不健全。目前，我国一些单位领导干部退出、动态考评机制还不健全，对他们的考察主要侧重于任前考核，而对于任期内的考核则缺乏科学性和动态性，导致一些领导干部任前一个样，任后一个样。

三、“为官不为”的治理对策

“为官不为”现象弱化干群关系、动摇执政基础、恶化政治生态，影响党和政府在人民群众中的形象和地位，具有极其严重的危害性，人民群众对此深恶痛绝。因此，相关部门要多管齐下，从思想上入手、从制度上发力、从机制上构建、从组织上保障，综合施治、对症下药、狠抓落实，以彻底根治“为官不为”这一毒瘤。

（一）加强学习教育，坚定理想信念

“为官不为”的根源在于一些领导干部理想信念动摇，世界观、人生观、价值观这个“总开关”出了问题，而要解决他们精神上“缺钙”、思想上“贫血”、行动上“乏力”等问题，就必须加强理想信念教育，增强宗旨意识，激发他们主动作为的积极性。一是要强化理想信念教育。相关部门要建立常态化的学习机制，如定期开展马列主义学习和党史国史教育，把红色教育作为新形势下领导干部教育培训的必修课，突出“为人民服务”“艰苦奋斗”等主题，以补足领导干部精神上的“钙”。二是要强化思想引领。相关部门要通过新媒体、广播、电视、报纸、培训班、远程教育等载体，提高领导干部的综合素质和把控全局的能力，进而激励他们为实现“两个一百年”奋斗目标不懈努力。三是要强化优良传统引领。相关部门既要不断提升领导干部理论联系实际的能力，又要突出他们密切联系群众的工作作风，如每年有计划地组织领导干部赴革命老区、革命圣地、革命传统教育基地参观学习，通过现场参观、切身体验缅怀革命先烈的丰功伟绩，从而达到净化灵魂、坚定理想信念的目的。四是要发挥理想信念教育的主渠道、主阵地作用。相关部门要把理想信念教育作为党建教育工作的重点，依托党校、干部教育培训学院、社会主义学院等培训机构，让理想信念教育进课堂、进生活；要严格规范党内政治生活，开展好组织生活会和民主生活會，发扬批评和自我批评的优良作风，加强主观世界的改造，以不断提升自觉抵制不良、腐朽落后思想的能力。

（二）明确权责界限，强化责任体系

一是要明确岗位职责，对玩忽职守、不作为的领导干部要严肃处理。相关部门不仅要完善权力清单、责任清单、负面清单等行政权力运行机制，明确权责界限，而且要不断完善权责对等、责权明晰的体系，制定统一的标准，全面细化权力和责任，以使其有据可依、追责有据。二是要建立健全责任倒查机制。在领导干部绩效考核方案中，不仅要制定问责管理办法，将是否作为列入考核的重要内容，而且要出台“为官不为”责任追究细则，即“为官不为”现象出现后，既要处理不作为的干部，还要追究主要领导和分管领导的责任，严重者依法依纪追究其刑事责任。三是要建立健全容错纠错机制。可以说，容错纠错机制能够激发领导干部干事创业的积极性，包容他们在干事创业过程中出现的失误，使广大领导干部愿干事、敢干事、干成事，进而有效医治“为官不为”的“心病”。

（三）完善监督体系，加大对不作为的惩处力度

一是要强化党委和纪委的双重监督。相关部门要将整治“为官不为”问题作为专项整治的重要内容，对群众举报、绩效考核、民主评议中反映的“为官不为”问题进行认真核查，对部门管理“散”、工作推动“慢”、精神状态“差”、推诿扯皮“耗”、碌碌无为“庸”、患得患失“浮”、应付了事“懒”，不求有功但求无过、安于现状不求上进的“太平官”“逍遥官”，做到不换状态就换人。二是要对各类“为官不为”问题线索及时调查处理。组织纪检部门要对敷衍塞责、推诿扯皮、在位不在岗、出工不出力等不作为、慢作为现象，按照党纪政纪要求严肃处理，对造成不良后果和不良影响的，要坚决予以组织调整。三是要加大新闻媒体监督。相关部门要加大新闻媒体监督力度，营造良好的舆论监督环境，并充分发挥大众传媒的监督作用，让媒体成为捍卫社会和公众利益“无处不在无时不在的眼睛”，让“为官不为”者暴露在“阳光”之下。四是要进一步强化群众监督。领导干部履责、践诺的每一过程和环节都要接受群众的评议和评判，以避免把职责“挂空挡”、让承诺“放空炮”等现象的发生。

（四）树立干事导向，建立健全干部考核评价机制

相关部门要建立健全干部考核评价机制，以推进领导干部日常管理的制度化和规范化。一是要考准考实干部德行表现。针对当前领导干部德才考核操作性不强、抓手不多的现实情况，相关部门要开通“干部道德品行测评系统”，从“政治品德、职业道德、社会公德、家庭美德”四个方面设置反向测评指标，运用无记名网络测评的方式，对领导干部的“德”进行问卷式“打分”，以形成他们“德”的档案，并作为今后提拔任用的重要依据。在领导干部选拔任用动议之后，要由组织部门向纪委监察、公检法、财政、审计、信访等单位发放意见征求函，全面客观地掌握干部的德廉表现。二是要将日常研判与年度考核有机统一。有关部门要不断加大平时考核力度，年初列出全年日常分析研判计划，综合运用主动约谈、个别访谈、座谈走访、实地核查等方式，查验领导干部的工作业绩，变“静态考核”为“动态考核”、“单一考核”为“综合考核”。三是要深入社区、工地、企业、农村，听取基层群众对领导干部的评价，以达到全面了解干部的目的。每年年底要对领导干部履职情况进行全面考核，如通过网上测评、个别谈话、实地走访等方式全面了解干部的具体表现。四是要不断扩大群众的参与面。有关部门不仅要通过广播、电视、会议、文件、公开栏等方式向社会公示领导干部每年述职情况，广泛接受群众评议，而且要开发网络民主测评系统，让被测评对象的上级、同级、下级和服务对象参与其中，以进一步扩大民主测评的参与范围。对服务型机关和窗口单位，要采取民主打分和网络问政的形式，将评议结果直接反馈到相关监管部门。同时，要选派素质高、作风正派的离退休干部、人大代表、政协委员等担任领导干部实绩考核巡视员，组织他们对领导干部的重大实绩、有争议实绩等进行深入评议。五是要运用好考核评价结果，并把其作为领导干部选拔任用的重要依据。考核结果要及时客观地向主管领导和干部本人反馈。对不作为的干部，要以通报批评、限期整改、组织调整等方式进行严格的责任追究。同时，相关部门要以贯彻落实《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》为契机，细化完善干部“下”的途径和方式，不仅要推动不称職、不作为干部正常合理地“下”，而且要加强对领导干部能上能下工作的督导检查。总之，要通过以上这些措施，让“为官有为”的领导干部在物质上得奖励、精神上受鼓舞，而让“为官不为”的领导干部主动让位，以有效激发领导干部干事创业的积极性和主动性。

〔参 考 文 献〕

〔1〕党的群众路线教育实践活动取得实实在在成效 形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风得到有效整治〔N〕.人民日报，2014-10-08（01）.

〔2〕郝春禄.关于领导干部“为官不为”问题的调研报告〔J〕.理论界，2015（1）：27-30.

〔3〕本刊编辑部.坚决整治为官不为、懒政怠政〔J〕.中国行政管理，2015（4）：5.

〔4〕中共江苏扬中市委组织部.“为官不为”现象的成因分析及对策探讨〔J〕.领导科学，2014（31）：9-11.

责任编辑 芳 晔